| Onorevoli Colleghi! - La presente iniziativa trae
origine da un testo approvato nella scorsa legislatura dalla
Commissione Agricoltura del Senato per la trasformazione
dell'attuale Azienda di Stato per gli interventi nel mercato
agricolo.
Il testo è ispirato ai criteri del decentramento, della
trasparenza, della efficienza e della efficacia indispensabili
per assicurare un corretto funzionamento del nuovo Ente,
denominato Ente per gli interventi nel mercato agricolo. In
particolare si prevede:
a) l'affermazione del principio del decentramento
alle regioni e province autonome in materia di erogazione dei
fondi e di controlli (articolo 2, comma 1, lettera
b);
b) i criteri di trasparenza e di efficienza cui
deve informarsi l'attività di assuntoria (articolo 2, comma
3);
c) un assetto degli organi fondato su di una netta
separazione tra ruolo politico di indirizzo, di coordinamento
e di controllo del Ministero e i compiti di gestione
dell'amministrazione (articolo 6);
d) l'istituzione dei comitati interprofessionali
(articolo 9);
e) il rafforzamento del sistema dei controlli
(articolo 17).
E' opinione dei presentatori che i principi sopra
richiamati corrispondano alla necessità, più volte affermata
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ma mai perseguita nel corso di questi anni, di riorganizzare
l'AIMA al fine di raggiungere l'obiettivo fondamentale di
porre i produttori italiani in una condizione paritaria
rispetto a quella delle imprese operanti nel mercato unico
europeo.
Infatti, è stato più volte segnalato che il rapporto nella
evasione delle richieste di aiuto vede la pubblica
amministrazione del nostro Paese in condizione di inferiorità
rispetto alla realtà della pubblica amministrazione degli
altri Paesi dell'Unione europea.
L'esperienza di questi anni ha evidenziato in modo
clamoroso un insieme di disfunzioni e di problemi, nel governo
degli interventi di mercato, che riguardano:
a) i pagamenti sovente in ritardo;
b) il controllo degli stoccaggi inadeguato;
c) i controlli per i premi e gli aiuti molto
spesso tardivi;
d) il moltiplicarsi delle frodi in danno al
bilancio comunitario, all'economia nazionale ed agli
agricoltori.
La realtà gestionale dell'azienda ha dimostrato, come è
emerso sia in sede parlamentare che in sede giudiziaria,
l'esistenza di un sistema distorto che ha consentito
l'accaparramento illecito di corposi finanziamenti
pubblici.
* * *
Per quanto riguarda le funzioni, l'elenco contenuto
nell'articolo 2 del provvedimento, ricalca quelle indicate
dalla legge n. 610 del 1982, con una migliore sistemazione in
ordine ai compiti operativi derivanti dall'applicazione delle
disposizioni comunitarie e dalle funzioni conseguenti in sede
di politica agricola nazionale.
Come già evidenziato, la riforma della Politica agricola
comunitaria (PAC), mentre ha portato ad una progressiva
riduzione degli interventi di mercato e delle restituzioni, ha
definito come compito centrale la concessione degli aiuti al
reddito, prendendo a base soltanto parametri economici.
Tutto ciò impone che l'intero sistema corrisponda nella
logica della "buona amministrazione", a criteri di
tempestività e di efficienza, con il coinvolgimento delle
regioni e la disponibilità delle strutture delle
organizzazioni professionali in maniera di consentire all'Ente
di assolvere al meglio ai compiti istituzionali, soddisfacendo
agli impegni assunti nei confronti della Unione europea.
In merito a tali funzioni si stabilisce che il Ministro
definisce, di intesa con il Comitato per le politiche
agro-alimentari di cui all'articolo 2, comma 6, della legge 4
dicembre 1993, n. 491, le modalità di collaborazione con le
regioni e le province autonome. Ancora, per quanto
specificamente riguarda l'erogazione delle provvidenze
finanziarie, compatibilmente con la normativa comunitaria,
saranno definite le modalità di decentramento alle regioni ed
i criteri per l'esercizio dei poteri sostitutivi, in caso di
inadempienza delle stesse regioni.
Tale scelta va innanzitutto ricollegata alla citata legge
n. 491 del 1993, sul riordino delle competenze statali e
regionali in materia di agricoltura e sull'istituzione del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali.
Con la citata legge n. 491 del 1993 il Parlamento ha
compiuto il primo fondamentale atto per una riforma
complessiva dell'intervento pubblico e delle istituzioni che
operano nel settore agricolo.
La legge ha innovato i rapporti tra lo Stato e le regioni,
prevedendo nuovi e più alti livelli di responsabilità per le
regioni nella definizione e gestione della politica agricola e
agro-alimentare del Paese.
In essa era, tra l'altro, previsto che il Ministro, entro
sei mesi dalla data della sua entrata in vigore, presentasse
il disegno di legge di riforma dell'AIMA.
L'istituzione del nuovo Ente che svolge i compiti in
precedenza attribuiti all'AIMA, si inquadra, nel contesto più
generale della riforma dell'intervento pubblico, sancito dalla
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legge n. 491 da cui trae i criteri informativi e le linee di
indirizzo politico.
Riguardo ai rapporti Stato-regioni, come è noto, ai
trasferimenti di funzioni attuati tra il 1972 e il 1977, era
seguita solo una formale riduzione quantitativa degli uffici
del Ministero, ma in effetti non si è proceduto alla
riorganizzazione qualitativa.
Attualmente la presenza pubblica nell'agricoltura è
caratterizzata in modo determinante da due aspetti che
innovano profondamente la situazione precedente: lo
svilupparsi degli interventi UE e la riforma della PAC ha un
lato ed un diverso e più maturo approccio al regionalismo.
Lo svolgimento delle funzioni regionali deve essere cioè
finalizzato a consentire il più completo ed organico esercizio
delle competenze nelle singole materie, per cui non si può
prescindere dai nessi di complementarietà e strumentalità tra
le funzioni.
Con specifico riferimento ai compiti dell'EIMA bisogna,
quindi, evidenziare che le regioni rappresentano di fatto i
principali punti di riferimento per l'espletamento
dell'attività dell'Ente. Tali attività sono state svolte
finora in assenza di un quadro di riferimento che stabilisca
le reciproche condizioni, funzioni e responsabilità.
* * *
Il Parlamento inoltre non può non tener conto di quanto
ribadito costantemente dalla Corte dei conti in ordine ai
risultati del controllo sulla gestione dell'AIMA.
E' stata in quella sede messa in evidenza l'anomalia del
modulo organizzativo dell'Azienda che mentre affida ad altri
l'accertamento del fatto generatore degli aiuti (regioni,
società private, ispettorato repressioni frodi) nel contempo
deve rispondere direttamente all'UE di comportamenti in
pratica sottratti alla sua potestà.
La eterogeneità delle strutture di controllo, rileva la
Corte dei conti, porta inevitabilmente a differenti modalità
di applicazione delle procedure. Quindi, in mancanza di uffici
periferici dell'AIMA, la Corte ha sempre indicato al
Parlamento l'opportunità di realizzare in forma organica e
permanente, attraverso convenzioni quadro con le regioni,
stabili strutture di istruttoria e di controllo nella verifica
delle pratiche in modo di avere a livello regionale un
riferimento ben individuato e responsabilizzato.
Dalla realizzazione di tale sistema dovrà necessariamente
derivare anche uno snellimento delle procedure; le recenti
esperienze dimostrano come l'accentramento delle domande e dei
dati presso un unico soggetto impedisce la corretta
definizione delle pratiche e quindi è di ostacolo al
conseguimento di aiuti o al riconoscimento di posizioni, che
nella maggior parte dei casi costituiscono veri e propri
diritti degli interessati.
Proprio per soddisfare le legittime richieste degli
agricoltori in ordine ai notevoli ritardi nei pagamenti è
stata introdotta la possibilità di anticipare il 95 per cento
delle provvidenze finanziarie, laddove non sia vietato dalla
normativa comunitaria. La condizione posta per realizzare tale
procedura consiste nella presentazione, oltre alla
documentazione richiesta per il singolo aiuto, di una
fidejussione, che si estinguerà automaticamente alla positiva
conclusione dell'istruttoria.
La disposizione, alla stregua di meccanismi analoghi
previsti in materia di restituzioni all'esportazione di
determinati prodotti agricoli, può consentire, soprattutto
alle imprese più piccole e meno dotate di strutture
finanziarie adeguate, di ottenere un flusso di cassa regolare
e prevedibile.
* * *
L'articolo 6, comma 1, lettera a) prevede, quale
organo deliberante dell'Ente, l'amministratore mentre il
successivo articolo 7 ne disciplina le modalità di normativa
attraverso un apposito decreto ministeriale da adottarsi
d'intesa con il Comitato.
La previsione di tale figura direzionale dell'attività
dell'Ente riveste particolare importanza soprattutto sotto il
profilo dell'efficienza dell'azione imputabile rispetto agli
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obiettivi da raggiungere, rispondendo all'esigenza di
snellezza e di rapidità ed in coerenza con il rapporto di
stretta strumentalità con l'Unione europea che si riferisce,
appunto, ad un organismo di intervento.
La scelta dell'amministratore garantisce, comunque, che la
gestione dell'Ente avvenga in funzione dei princìpi generali
della politica agricola di cui è responsabile il Ministro
anche per gli obblighi comunitari che discendono allo Stato, e
per la possibilità espressamente riconosciuta di verifica
dell'attività e dei risultati realizzati oltre che per la
previsione della facoltà di revoca dell'incarico.
La concentrazione di molteplici attribuzioni nella figura
dell'amministratore non risulta, dunque, pregiudicare la
coerenza dell'intervento pubblico in materia e l'accennato
metodo di nomina di personalità dotata di significativa
esperienza può costituire fattore essenziale per il buon
andamento dell'organo con una chiara divisione di compiti e di
responsabilità con il livello politico, pur nel rispettivo
controllo e nella reciproca collaborazione.
* * *
In ogni caso, nel presupposto di assicurare la
partecipazione all'attività dell'Ente delle categorie
interessate, consentendo la più ampia concertazione delle
varie organizzazioni, si prevede la istituzione di un Comitato
consultivo con funzioni anche propositive.
In tale Comitato, viene garantita la presenza di
rappresentanti sia della produzione che della trasformazione
agricola, designati dalle associazioni di categoria quali
organi qualificati a valutare, in una visione generale, gli
interessi coinvolti dalla politica agricola comunitaria e
nazionale.
L'articolo 9 stabilisce che l'Ente per la realizzazione
dei propri compiti istituzionali possa avvalersi di comitati
interprofessionali operanti sulla base degli indirizzi
formulati dal comitato consultivo.
Le modalità di funzionamento dei predetti comitati sono
rimesse all'adozione di appositi decreti ministeriali che
provvedono a disciplinare anche la relativa composizione.
Viene, inoltre, espressamente affermato che l'istituzione
di comitati non determina alcun onere aggiuntivo a carico del
bilancio dello Stato e si prevede la istituzione di specifici
fondi alimentati in prevalenza da contributi privati in vista
della realizzazione di una serie di finalità di orientamento
della produzione agricola e di correzione degli squilibri nei
singoli settori produttivi.
Ciò che, peraltro, interessa rilevare è la composizione
sia del comitato consultivo che dei comitati di settore che
vedono la partecipazione di rappresentanti delle
organizzazioni professionali agricole maggiormente
rappresentative, delle unioni nazionali delle cooperative e
delle associazioni dei produttori agricoli nonché della
federazione delle imprese alimentari, in vista della
equilibrata programmazione delle diverse fasi del ciclo
economico agricolo.
In un'economia che intende consapevolmente orientarsi al
mercato in una dimensione sistematica agro-alimentare,
l'autodisciplina dei rapporti tra il settore agricolo e quello
industriale si presenta, in effetti, capace di assicurare il
perseguimento di obiettivi di interesse pubblico oltre che
privato nella direzione di assicurare la regolazione dei
meccanismi di collocazione delle risorse, nei modi e secondo
le regole convenienti ad un razionale processo di sviluppo,
con incidenza sulle scelte di combinazioni produttive, sulla
redditività dei fattori impiegati e sulla distribuzione dei
costi e dei ricavi tra gli operatori che partecipano al ciclo
economico.
Sotto questo profilo può essere utile il riferimento alla
esistenza, da tempo, di una vera e propria "cultura
interprofessionale" in Francia in cui operano gli uffici di
prodotto, di diritto pubblico e le organizzazioni
interprofessionali, di diritto privato, con il compito,
rispettivamente, della concreta attuazione della politica
agricola comunitaria e nazionale e di assicurare il dialogo
fra i soggetti economici interessati
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ad una determinata filiera al fine di realizzare scelte
comuni.
Le disposizioni di cui agli articoli 8 e 9 tendono a dare
una risposta all'esigenza fondamentale di indirizzare
l'iniziativa privata rispetto all'andamento del mercato e di
correggere, con azione concertata, le condizioni di
diseguaglianza tra le parti contrattuali.
* * *
Per quanto riguarda i controlli è evidente che occorre
garantire una corretta prevenzione delle frodi, snellendo nel
contempo le procedure di contenzioso e coinvolgendo le
regioni.
In proposito, all'articolo 11, commi 5 e seguenti si
prevede il collegamento diretto del sistema informatico
agricolo nazionale (SIAN) con l'anagrafe tributaria nonché
l'accesso libero e autonomo della Guardia di finanza a tutti
gli archivi a disposizione dell'EIMA.
Al fine di conseguire la piena funzionalità del sistema è
inoltre stabilito che lo stesso SIAN metta a disposizione
delle regioni, dell'EIMA e degli altri organismi di controllo
i servizi necessari per la gestione degli adempimenti connessi
all'erogazione delle provvidenze finanziarie. Per garantire la
compiutezza e la celerità della integrazione l'articolo 11
stabilisce comunque che tutte le procedure informatiche
debbano essere ricondotte al SIAN al massimo entro sei mesi
dalla data di entrata in vigore della legge.
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L'articolo 17, in accoglimento anche dei richiamati
suggerimenti della Corte dei conti, prevede la delega a
regioni e province autonome, sotto la sorveglianza dell'EIMA,
dei controlli preventivi definiti dai regolamenti
comunitari.
La costituzione di agenzie è prevista solo nei casi
imposti dalla normativa comunitaria: in tali ipotesi si
stabilisce che l'agenzia sia strutturata in forma di società
per azioni e d'intesa con il comitato agro-alimentare. Si
prevede inoltre la messa in liquidazione dell'Agecontrol.
Sul punto è opportuno precisare che la normativa UE
prevede l'obbligo di costituire agenzie solo per i settori
dell'olio d'oliva e del tabacco. E' evidente che da un lato
non contrasta con tali norme la soppressione dell'Agecontrol,
che andrà sostituita da un altro organismo più efficiente e
rispondente ai criteri dettati dalla legge nazionale, e
dall'altro che dovrà, sempre in base agli stessi criteri e in
ottemperanza alle norme UE, essere costituita l'agenzia per il
tabacco.
Negli altri comparti va ribadita la sovranità nazionale,
di cui è espressione il Parlamento, al fine di costituire un
assetto dei controlli rispondente al nostro ordinamento e
naturalmente saranno applicati i regolamenti UE ed in
particolare il regolamento n. 4045/89 del Consiglio, di
carattere generale.
La normativa comunitaria impone che siano svolti controlli
efficaci, stabilendo condizioni e requisiti per i servizi
degli Stati membri cui i controlli sono demandati, nonché per
le procedure e per la documentazione che deve essere tenuta
dalle imprese controllate, ma non prescrive una specifica
forma giuridica per il soggetto pubblico cui gli incarichi
saranno attribuiti.
Il regolamento CEE n. 307/91 del Consiglio in particolare
fa esplicito riferimento alle diversità che presentano le
strutture amministrative dei vari Stati membri e alla esigenza
di dare loro la possibilità di intraprendere azioni volte a
potenziare i controlli secondo modalità diversificate.
Può anzi affermarsi che è stata proprio la tendenza a
moltiplicare le agenzie di controllo, ed il conseguente,
fondato timore di creare organismi costosi e poco efficienti,
che ha determinato finora la non compiuta applicazione della
normativa comunitaria. La UE considera essenziale lo
svolgimento dei controlli ed i poteri pubblici (Stato e
regioni) devono assumersi integralmente la responsabilità
della loro effettuazione, poiché è una potestà cui in linea di
principio non si può rinunciare.
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