| Onorevoli Colleghi! - Il decreto legislativo 3 febbraio
1993, n.29, sul pubblico impiego, varato nel corso dell'XI
legislatura, si colloca fra le più incisive e complesse
riforme in materia di pubblico impiego, volta a rendere
l'azione della pubblica amministrazione più efficiente ed
efficace per ricondurla a livelli più rispondenti alle
esigenze del Paese.
Merito precipuo della norma è senza dubbio quello di aver
previsto la separazione della responsabilità politica da
quella amministrativa, iniziativa quest'ultima destinata a
ridare credibilità alle istituzioni democratiche.
L'iniziativa, pur dimostrandosi nel suo complesso valida e
rispondente alle esigenze del Paese, ha evidenziato alcune
lacune e smagliature che occorre con urgenza eliminare per
rendere più efficiente l'esercizio delle funzioni di alta
dirigenza che sono affidate dalla Costituzione ai funzionari
pubblici.
E' a tale finalità che intende provvedere la proposta di
legge che è stata predisposta a seguito di un attento ed
accurato esame delle problematiche emerse.
La riforma infatti non è riuscita a tagliare nettamente i
nodi con il passato. Le disposizioni vigenti prevedono, con
logica corporativa, un diverso regime giuridico tra dirigenti
generali e dirigenti-funzionari. I primi, come altri
dipendenti pubblici (magistrati, avvocati dello Stato,
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militari, eccetera), rimangono disciplinati dai rispettivi
ordinamenti di natura pubblica, mentre i dirigenti e
funzionari sono stati assoggettati alla disciplina del codice
civile.
E' di tutta evidenza, quindi, l'incongruenza dell'attuale
disciplina la quale demanda a diverse fonti normative
l'inquadramento giuridico di dirigenti che svolgono tutti
funzioni pubbliche di carattere esterno.
La proposta in titolo tende a sanare la predetta
incongruenza, ponendo tutti i dirigenti e funzionari nel
settore pubblico, come del resto è stabilito in altri
ordinamenti europei (Francia, Germania, eccetera).
L'iniziativa è altresì volta a perfezionare il criterio di
separatezza tra potere politico ed amministrativo, introdotto,
come accennato, dal decreto legislativo n.29 del 1993,
prevedendo:
l'accesso alla carriera iniziale dirigenziale con
concorso pubblico molto selettivo, a similitudine di quello
per l'accesso alla magistratura, con successivo corso di
specializzazione presso la Scuola superiore della pubblica
amministrazione, con riserva del 50 per cento dei posti
disponibili per i funzionari, dotati di diploma di laurea con
cinque anni di servizio nella qualifica medesima, mediante
scelta previa valutazione dei titoli di servizio da parte di
apposita commissione di avanzamento e successiva
specializzazione presso la Scuola superiore della pubblica
amministrazione. E' stata, altresì, prevista la facoltà per le
singole amministrazioni di riservare il 20 per cento dei posti
disponibili a professionisti o dirigenti di impresa da
selezionare con concorso per titoli le cui modalità sono
rimandate ad apposito regolamento;
lo sviluppo della carriera dirigenziale su tre livelli,
con avanzamenti a scelta previa valutazione di apposita
commissione, sulla base di titoli di servizio;
l'istituzione del Consiglio nazionale della dirigenza,
organo garante dell'imparzialità e di autogoverno del
personale dirigente, al pari di altri organi già presenti in
settori in cui sono necessarie determinate garanzie, quali la
magistratura e l'università.
Inoltre la normativa vigente ha strutturato la carriera
dirigenziale su due livelli (dirigente, dirigente generale).
Si ritiene per contro, come già accennato, che tale carriera
debba più efficacemente essere articolata su tre livelli
dirigenziali (referendario, consigliere e consigliere
generale) al fine di affidare i compiti di alta
professionalità (controllo di gestione, ispettivo, azione di
riesame dei procedimenti) a dirigenti più esperti la cui
attuale carriera invece viene subordinata a mere scelte
politiche e non a criteri di merito, visto che la scelta
spesso discende da valutazioni squisitamente politiche, in
contrasto con i princìpi di separazione tra amministrazione e
politica previsti dalla delega conferita dal legislatore al
Governo.
Ma le riforme al decreto legislativo sopra accennate non
darebbero ovviamente i frutti sperati se non fossero integrate
dalla introduzione di un nuovo organo capace di restituire
effettiva autonomia alla gestione amministrativa dei dirigenti
separando la nomina di quest'ultimi dalla esclusiva scelta dei
Ministri mediante il filtro di una precedente valutazione
tecnica di un autorità imparziale. E' fondamentale istituire
un organo di autogoverno e autotutela dei funzionari e
dirigenti, il Consiglio nazionale della dirigenza, di cui si è
già precedentemente fatto cenno.
Tale organo, presieduto dal Presidente del Consiglio dei
ministri, sarà composto da un numero non superiore a otto
direttori generali di tutte le amministrazioni dello Stato,
eletti con criteri di rappresentatività.
Poiché i nuovi assetti invocati creerebbero alcune
sperequazioni nei confronti dei funzionari più anziani
costretti loro malgrado a segnare il passo, si è ritenuto
opportuno predisporre una norma transitoria al fine di
tutelare le legittime aspettative dei funzionari stessi con
oltre vent'anni di carriera amministrativa, consentendo a
quest'ultimi di conseguire un beneficio quanto meno morale con
l'inserimento nella prima fascia dirigenziale, così come il
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decreto legislativo n.29 del 1993, e successive modificazioni,
ha previsto in altro modo per i soli funzionari del Servizio
sanitario nazionale.
Per i funzionari che invece vantano complessivamente un
minor numero di anni di servizio si è previsto l'inserimento
nel settore pubblico, con elevazione della possibilità di
partecipare al concorso pubblico unico di cui si è fatto cenno
fino a 50 anni di età. I medesimi funzionari concorrono,
altresì, al 50 per cento dei posti dirigenziali disponibili
previa selezione per titoli di servizio valutati da apposita
commissione di avanzamento.
Il provvedimento prevede la soppressione delle qualifiche
ad esaurimento e della IX e VIII qualifica, con l'inserimento
del personale delle qualifiche ad esaurimento, dei funzionari
della IX e VIII qualifica funzionale, unitamente al personale
della VII qualifica funzionale appartenente all'ex carriera
direttiva, nella qualifica unica di funzionario, articolata su
tre fasce.
In particolare il provvedimento consta di 12 articoli:
Articolo 1. - La norma propone una modifica al comma
4 dell'articolo 2 del decreto legislativo, prevedendo
l'inserimento di tutti i dirigenti e funzionari nel settore
pubblico.
Articolo 2. - Istituisce l'organo di autotutela dei
dirigenti e dei funzionari delle pubbliche amministrazioni.
Tale organo, presieduto dal Presidente del Consiglio dei
ministri, è competente alla gestione del personale preposto
alla gestione pubblica, deliberando tutti i provvedimenti
relativi all'assunzione in servizio, all'attribuzione dei
giudizi complessivi, all'approvazione dell'avanzamento in
carriera, ai pareri per il conferimento di particolari
incarichi.
Articolo 3. - La disposizione ha lo scopo di
rimodulare la dirigenza su tre qualifiche: referendario,
consigliere, e consigliere generale.
Articolo 4. - La disposizione, ferme le competenze
dei consiglieri generali, previste dal decreto legislativo,
aggiunge alcune competenze proprie del dirigente referendario,
quali la direzione di uffici per le relazioni con il pubblico
e quelle ispettive.
Articolo 5. - La norma ridetermina le funzioni del
dirigente consigliere con l'attribuzione a quest'ultimo di
funzioni di controllo, ispettive e di coordinamento. Prevede,
altresì, norme per la rimodulazione delle carriere dei
dirigenti tecnici.
Articolo 6. - La disposizione proposta è finalizzata
ad armonizzare le procedure di verifica attualmente previste
dal decreto legislativo con la prevista introduzione delle
funzioni di controllo da parte del Consiglio nazionale della
dirigenza.
Articolo 7. - La norma apporta correttivi in materia
di trattamento economico dei dirigenti, prevedendo che la
materia sia oggetto di regolamento delegato ai sensi della
legge 23 agosto 1988, n.400.
Articolo 8. - La norma, nel riformulare l'articolo
25 del decreto legislativo n.29 del 1993, è finalizzata a
sopprimere le vecchie qualifiche dirigenziali ed a introdurre
i nuovi ruoli dei dirigenti referendari, consiglieri e
consiglieri generali. Il comma 3 del nuovo articolo 25 prevede
una disposizione volta ad istituire la qualifica unica di
funzionario nella quale è ricompreso il personale del ruolo ad
esaurimento, delle qualifiche funzionali IX e VIII e quello
della VII qualifica appartenente all'ex carriera direttiva,
con contestuale soppressione delle qualifiche medesime ad
eccezione della VII qualifica funzionale. E' prevista altresì
la progressiva riduzione del 50 per cento degli organici
relativi alle predette qualifiche funzionali soppresse.
L'articolo medesimo prevede l'inquadramento dei funzionari
in tre fasce modulate secondo l'anzianità di servizio.
Il trattamento economico dei funzionari dovrà essere
regolato con apposito provvedimento con parametri di
agganciamento retributivo al trattamento economico complessivo
del personale dirigente.
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L'accesso alla qualifica unica di funzionario sarà
riservato a tutto il personale delle residue qualifiche
funzionali dotato di diploma di laurea e a cittadini italiani
dotati di uguale diploma, previo concorso pubblico.
Articolo 9. - La norma sostituisce l'articolo 28 del
decreto legislativo, dettando (comma 1) disposizioni per
l'accesso nella qualifica di dirigente mediante concorso
pubblico. Il 50 per cento dei posti disponibili è riservato ai
funzionari inseriti nella qualifica unica, dotati di diploma
di laurea, con cinque anni di servizio nella qualifica
medesima. Il 20 per cento dei posti può essere riservato dalle
singole amministrazioni a professionisti o dirigenti di
impresa previo concorso per titoli le cui modalità verranno
disciplinate da apposito regolamento.
La medesima norma prevede che l'accesso alle qualifiche di
dirigente consigliere e dirigente generale avviene a scelta
previa valutazione dei titoli di servizio da parte di apposta
commissione di avanzamento.
Il comma 6 nel nuovo testo dell'articolo 28 è volto a
tutelare le legittime aspettative dei funzionari delle
qualifiche IX e VIII con 20 anni di servizio, consentendo il
loro inquadramento nel primo gradino della carriera
dirigenziale, con funzioni limitate a quelle di carattere
ispettivo e di direzione degli uffici per le relazioni con il
pubblico e per la sicurezza nei posti di lavoro.
Articolo 10. - La norma prevede particolari prove di
esame teoriche e pratiche per l'accesso alla dirigenza nonché
apposito corso di selezione presso la Scuola superiore della
pubblica amministrazione e periodo di pratica presso le
amministrazioni pubbliche e private.
Articolo 11. - La norma prevede modifiche formali di
adattamento.
Articolo 12. - La disposizione contiene la clausola
di abrogazione di norme eventualmente incompatibili con quelle
di cui alla presente proposta di legge.
Non si è prevista la clausola finanziaria in quanto il
provvedimento non comporta oneri aggiuntivi rispetto agli
attuali, sia per le economie che deriveranno da una migliore
organizzazione del lavoro sia perché eventuali richieste di
carattere economico potranno trovare giusta cittadinanza nei
rinnovi contrattuali, previsti con cadenza biennale per la
parte economica, cadenza che dovrebbe restare inalterata anche
con il passaggio dei funzionari allo status di pubblico
dipendente.
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