| Onorevoli Colleghi! - Il vigente articolo 47, comma 4,
dell'ordinamento penitenziario consente l'applicazione di
misure alternative alla detenzione senza che sia necessario il
passaggio dal carcere. Infatti quella disposizione stabilisce
che l'istanza di parte per l'applicazione delle misure
alternative, proposta prima dell'emissione o dell'esecuzione
dell'ordine di carcerazione, produce, come automatico effetto,
la sospensione della emissione o esecuzione stessa fino alla
decisione del tribunale di sorveglianza.
Tuttavia l'esperienza pratica ha rivelato gravi difficoltà
relative all'attivazione del condannato per ottenere
l'applicazione della misura alternativa; per ragioni di vario
genere, prevalentemente connesse alle condizioni sociali,
culturali ed economiche degli interessati che non possono
disporre di una efficace assistenza difensiva, l'istanza non
viene presentata tempestivamente, nello stato di libertà, ma
solo dopo l'esecuzione dell'ordine di carcerazione; con la
iniqua conseguenza che, per questi soggetti deboli, la
concessione della misura alternativa interviene quando la pena
detentiva è stata già, in tutto o in parte, scontata. Il che
appare non solo iniquo dal punto di vista del condannato, ma
anche irrazionale dal punto di vista del sistema. La
concessione a posteriori della misura alternativa rivela
infatti che la esecuzione parziale o totale della pena
detentiva non aveva giustificazione né sotto il profilo della
difesa sociale né sotto quello della rieducazione o del
reinserimento sociale del condannato. Con la ulteriore
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conseguenza che i circa 17.000 (valutazione del Ministero di
grazia e giustizia) detenuti per condanne a pene inferiori ai
tre anni, avvicendandosi in un insensato turn over,
contribuiscono in misura rilevante al sovraffollamento e
alla ingovernabilità del carcere.
La presente proposta, prevedendo una generale e preventiva
verifica del tribunale di sorveglianza, al fine di stabilire
se il condannato a pena inferiore ai tre anni di reclusione
possa fruire di una delle misure alternative previste dalla
"legge Gozzini", è idonea a risolvere i problemi di equità,
razionalità ed efficienza sopra evidenziati.
Prima di passare all'esame analitico dei singoli articoli
è opportuno sottolineare che l'intervento normativo proposto
dalla Commissione non è diretto ad una rivisitazione della
"legge Gozzini", nella parte relativa agli istituti
sostanziali delle misure alternative alla pena detentiva,
bensì a definire un procedimento che, per le pene minori,
attivi di ufficio il tribunale di sorveglianza ai fini della
valutazione sulle misure alternative. La Commissione ha
convenuto infatti sulla opportunità di limitarsi ai profili
procedurali - ad eccezione come si vedrà di specifici aspetti
attinenti alla detenzione domiciliare - rinviando ad un altro
momento la riflessione più ampia e articolata sulle pene e
sulle misure alternative al carcere.
La Commissione ha svolto un accurato dibattito sulla
materia in esame, rielaborando l'originaria proposta di legge
n. 464, in modo da ampliarne l'ambito applicativo pur nel
rispetto della sua ispirazione di fondo.
Il testo della Commissione, all'articolo 1 sostituisce,
modificandolo e riordinandolo, l'intero articolo 656 del
codice di procedura penale.
In particolare il comma 1 rimane identico al testo
attualmente vigente, mentre viene eliminato il comma 2, che
nel quadro complessivo delle modifiche proposte non ha più, a
giudizio della Commissione, sufficiente giustificazione.
Il comma 2 del testo della Commissione riproduce il comma
3 del vigente articolo 656, secondo il quale se il condannato
è già detenuto l'ordine di esecuzione è comunicato al Ministro
di grazia e giustizia e notificato all'interessato.
Identiche rimangono le previsioni dei commi 4 e 5 del
vigente articolo 656, riprodotte nei commi 3 e 4 del testo
della Commissione.
Di particolare rilievo, proprio in relazione alle
osservazioni sopra svolte sul procedimento di ufficio, risulta
il comma 5. In esso si prevede che se la pena detentiva, anche
se parte residua di maggior pena, non è superiore a tre anni,
il pubblico ministero sospende l'emissione dell'ordine di
esecuzione e trasmette gli atti al tribunale di sorveglianza
perchè decida sull'eventuale applicazione di una delle misure
alternative alla detenzione (affidamento in prova al servizio
sociale; affidamento in prova nei confronti di
tossicodipendenti o di alcooldipendenti; detenzione
domiciliare; ammissione alla semilibertà).
L'esecuzione della pena rimane sospesa fino alla decisione
del tribunale di sorveglianza, ma tale sospensione non può
essere comunque applicata (comma 6) nei confronti: di chi ha
commesso gravi reati (in particolare, di stampo mafioso); di
chi è stato condannato a pena detentiva, complessivamente
superiore a tre anni, per tre o più delitti non colposi
commessi in tempi diversi nei dieci anni antecedenti alla
condanna da eseguire; di coloro che, per il fatto oggetto
della condanna da eseguire, si trovano in stato di custodia
cautelare in carcere al momento in cui la sentenza diventa
definitiva.
Il comma 7 disciplina infine il caso in cui il condannato,
per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovi agli
arresti domiciliari. In tal caso il pubblico ministero,
nell'emettere ordine di esecuzione, dispone che il condannato
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rimanga in via provvisoria, fino alla decisione del tribunale
di sorveglianza in ordine alla eventuale applicazione di
misure alternative, in detenzione domiciliare, le cui modalità
di esecuzione sono affidate alle cure del magistrato di
sorveglianza. Scaduti novanta giorni dal passaggio in
giudicato della sentenza di condanna, il condannato dovrà
essere liberato e attenderà in stato di libertà la decisione
del tribunale di sorveglianza in ordine alla eventuale
applicazione di misure alternative.
Come si è accennato - e come ben risulta dalla disciplina
di dettaglio sopra illustrata - la riforma proposta incide
solo sul procedimento applicativo delle misure previste dalla
"legge Gozzini". Non si introduce dunque - come pure da
qualche parte è stato infondatamente lamentato - alcun
automatismo nella applicazione delle misure stesse, che il
tribunale di sorveglianza continuerà ad applicare (o a non
applicare) in base ai poteri e secondo i criteri attualmente
vigenti e che la proposta n. 464 non modifica in alcun
modo.
Peraltro, neanche la sospensione ex officio
dell'ordine di esecuzione (in attesa della decisione del
tribunale di sorveglianza) introduce un nuovo automatismo, se
per automatismo si intende - come dovrebbe correttamente
intendersi - la produzione di un effetto giuridico non
dipendente da una pronuncia dell'autorità giudiziaria.
Infatti, la sospensione dell'ordine di esecuzione è già
prevista dalla disciplina vigente (articolo 47, comma 4, della
legge n. 354 del 1975) come effetto automatico della domanda
dell'interessato. La sospensione dell'ordine di esecuzione
senza istanza di parte non introduce, dunque, altro
"automatismo" se non quello, perequativo e razionalizzatore,
connesso alla generalizzazione dell'istituto.
C'è da sottolineare semmai che le modifiche proposte
limitano - con le esclusioni previste nel comma 6 - il
generale effetto sospensivo attualmente connesso alla mera
presentazione dell'istanza dell'interessato. In particolare,
vale la pena di rilevare che secondo le disposizioni vigenti
l'istanza di parte produce l'automatico effetto sospensivo
dell'ordine di esecuzione (con conseguente scarcerazione)
anche nel caso in cui il condannato si trovi, al momento del
passaggio in giudicato della condanna, in stato di custodia
cautelare. Tale situazione paradossale - scarcerazione per
effetto di condanna definitiva - è dovuta al mancato
coordinamento tra le nuove norme in materia di esecuzione del
codice dell'89 e le disposizioni della "legge Gozzini". Per il
codice del 1930 (articolo 581, comma 3) la condanna definitiva
determinava l'automatica trasformazione della custodia
cautelare in pena, senza che fosse necessaria l'emissione
dell'ordine di esecuzione. Per il codice vigente (articolo
656, comma 3), invece, l'ordine di esecuzione è necessario - e
deve essere sospeso in caso di istanza dell'interessato ai
sensi dell'articolo 47, comma 4, della legge n. 354 del 1975 -
anche se al momento del passaggio in giudicato della sentenza
il condannato si trovi in stato di custodia cautelare. La
presente proposta, escludendo in questo caso la sospensione
dell'ordine di esecuzione, introduce una limitazione di
evidente razionalità.
Parimenti razionale, rispetto al sistema e alla prassi
vigente, è la trasformazione, al momento del passaggio in
giudicato della condanna, degli arresti domiciliari in
provvisoria detenzione domiciliare. Attualmente, dopo la
condanna definitiva, il condannato agli arresti domiciliari
resta sospeso in una sorta di limbo, in cui non è chiaro quale
regime si applica e quale autorità giudiziaria se ne debba
occupare. La presente proposta interviene a chiarire che a
tale situazione si applica, con gli opportuni adattamenti, il
regime della detenzione domiciliare prevista dall'articolo
47- ter delle legge n. 354 del 1975.
Gli articoli 2 e 3 del testo della Commissione modificano
specifiche disposizioni dell'ordinamento penitenziario in modo
consequenziale rispetto alla modifica dell'articolo 656 del
codice di procedura penale introdotta dall'articolo 1.
In particolare, l'articolo 2 sopprime la disposizione del
comma 4 dell'articolo 47 (sospensione dell'ordine di
esecuzione su domanda dell'interessato) che, una volta
introdotto il generale effetto sospensivo ex officio,
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sarebbe priva di senso e perpetuerebbe la iniqua disparità di
trattamento tra chi è e chi non è in grado di proporre
l'istanza, proprio con riferimento ai casi in cui si ritiene
di dover escludere il predetto effetto sospensivo.
L'articolo 3 precisa, analogamente a quanto previsto
dall'attuale comma 2 dell'articolo 47- bis
dell'ordinamento penitenziario, che se la domanda per
l'affidamento in prova in casi particolari (tossicodipendenti
e alcooldipendenti) è presentata dopo che l'ordine di
carcerazione è stato eseguito, il pubblico ministero ne ordina
la sospensione fino alla decisione del tribunale di
sorveglianza e ordina la scarcerazione del condannato. Lo
stesso articolo 3 dispone l'abrogazione del comma 7
dell'articolo 47- bis, che fissa un limite di due volte
all'affidamento in prova in casi particolari.
Di rilievo risulta l'articolo 4, che modifica la
disciplina della detenzione domiciliare. Ferma restando, per
le particolari categorie previste dal comma 1 dell'articolo
47- ter dell'ordinamento penitenziario, l'applicabilità
di tale misura anche per la espiazione di pena detentiva non
superiore a tre anni che costituisca parte residua di maggior
pena, la detenzione domiciliare può essere applicata in via
generale a tutti i condannati per la espiazione di pena
inflitta (non anche di pena residua) in misura non superiore a
tre anni.
Si tratta, indubbiamente, di un significativo ampliamento
della sfera di applicazione dell'istituto. Essa si muove
nell'ottica, da lungo tempo prospettata da operatori
giudiziari e studiosi del diritto penale, di riservare il
carcere ai reati (e alle pene) più gravi, introducendo pene
alternative - più adeguate e più effettive - per i fatti di
minore rilevanza criminale. Essa costituisce altresì, su un
piano più pragmatico, una misura incisiva ai fini della
deflazione dell'ormai intollerabile sovraffollamento
carcerario. Certo, di per sè sola la detenzione domiciliare
non è idonea a risolvere tutti i problemi che ruotano intorno
al carcere ed implica altresì, nelle attuali condizioni di
insufficienza delle misure di controllo, qualche rischio dal
punto di vista della difesa dalla microcriminalità. Ma,
ribadito il dovere delle istituzioni competenti a produrre un
quadro di riforme in cui la detenzione domiciliare possa
svolgere il suo fisiologico ruolo di misura (o di pena)
alternativa al carcere, va anche detto che del tutto
ingiustificato appare certo allarme ancora una volta connesso
al preteso carattere automatico della misura introdotta con la
presente proposta: anche la detenzione domiciliare, di cui si
sono solo ampliati i presupposti di applicabilità, non è
configurata come automatica modalità di esecuzione delle pene
inflitte in misura non superiore a tre anni; sarà pur sempre
l'autorità giudiziaria (il tribunale di sorveglianza) a
stabilire in quali casi la misura alternativa potrà trovare
concreta applicazione.
L'articolo 5 del testo della Commissione prevede
disposizioni consequenziali alle modifiche introdotte.
L'articolo 6 reca infine una disposizione transitoria
diretta ad evitare disparità di trattamento tra coloro per i
quali, al momento della entrata in vigore della legge,
l'ordine di carcerazione sia stato già emesso rispetto a
coloro per i quali non è stato ancora emesso.
Conclusivamente si auspica l'approvazione della proposta
elaborata dalla Commissione, che certo è perfettibile - e al
riguardo utili contributi integrativi e migliorativi potranno
venire dal dibattito in Assemblea - ma comunque costituisce un
primo passo verso una riforma più complessiva delle forme di
espiazione della pena e delle misure alternative al
carcere.
Luigi SARACENI, relatore
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