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Onorevoli Colleghi! - Già nella relazione per
l'Assemblea nel corso della prima lettura alla Camera dei
deputati della proposta di legge n. 464, avevo rilevato come
il sovraffollamento negli istituti penitenziari condizioni
gravemente l'intero sistema penitenziario italiano, talvolta
addirittura vanificando le finalità che il legislatore e,
ancora prima, il costituente hanno inteso attribuire alla pena
detentiva. Avevo inoltre sottolineato come sia ampiamente
condivisa l'esigenza che l'intervento legislativo favorisca
una riduzione del numero dei detenuti in carcere.
In questa prospettiva si pone dunque la proposta di legge
in esame, che è stata modificata dal Senato e che è diretta ad
evitare che i condannati con pena definitiva di breve durata
possano contribuire ad aumentare il numero dei detenuti, senza
che sia assicurata la funzione rieducativa della pena.
In questa ottica possono essere inquadrati gli elementi
fondamentali dell'istruttoria legislativa svolta dalla
Commissione, indicati dall'articolo 79, comma 4, del
Regolamento della Camera. Ciò in riferimento sia alla
necessità dell'intervento legislativo (la materia della
libertà personale non può che essere disciplinata dalla legge
e tale intervento appare quanto mai opportuno in relazione ai
rilievi appena svolti), sulla conformità della nuova
disciplina alla Costituzione (su cui si è pronunciata
positivamente, per quanto di competenza, anche la Commissione
Affari costituzionali), sulla congruità degli obiettivi
dell'intervento, che tra l'altro risultano ampiamente
condivisi dalla gran parte degli operatori del settore
penitenziario. La nuova disciplina dovrebbe essere inoltre in
grado di entrare a regime subito, anche in relazione alle
maggiori risorse che saranno disponibili a seguito della nuova
disciplina della liberazione anticipata (già approvata dalla
Camera, A.C. 2154, ed attualmente all'esame del Senato), la
cui applicazione dovrà essere decisa dal singolo magistrato di
sorveglianza anziché dal tribunale di sorveglianza in
composizione collegiale.
Il testo che viene sottoposto all'esame dell'Assemblea
cerca di coordinare poi le innovazioni normative con le altre
parti del sistema, con una serie di modificazioni
consequenziali, sotto forma di novelle puntuali
dell'ordinamento penitenziario.
La più significativa delle innovazioni - che costituisce
ampliamento dell'originaria proposta - interviene peraltro su
una disposizione del codice di procedura penale (l'articolo
656) e riguarda le modalità di accesso alle misure alternative
alla detenzione.
Occorre sottolineare che già il vigente articolo 47, comma
4, dell'ordinamento penitenziario, persegue lo stesso scopo
della proposta, di consentire l'applicazione delle predette
misure senza che sia necessario il passaggio dal carcere.
La predetta norma tuttavia subordina tale effetto alla
presentazione dell'istanza da parte dell'interessato "prima
della emissione o dell'esecuzione dell'ordine di
carcerazione", con la conseguenza che dell'effetto sospensivo
riescono a beneficiare soltanto coloro che sono in grado di
presentare l'istanza tempestivamente, cogliendo il momento
propizio tra il passaggio in giudicato della sentenza di
condanna e la esecuzione dell'ordine di carcerazione (il che è
reso più complicato dall'atteggiamento di alcuni uffici
giudiziari, che non accettano l'istanza se non dopo il
deposito della sentenza o addirittura dopo la comunicazione
all'ufficio che ne deve curare l'esecuzione).
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Evidente è, in questo quadro, la disparità di trattamento
tra coloro che sono in grado di seguire, con adeguata
assistenza legale, la loro vicenda giudiziaria e coloro che -
per ragioni legate soprattutto alle loro condizioni
economiche, sociali e culturali - non sono in grado di farlo.
L'iniquo risultato pratico - puntualmente confermato
dall'esperienza - è che talune categorie di soggetti (e sono
quelle che in genere entrano in carcere per scontare pene
molto brevi) non riescono a fruire delle misure alternative
alla detenzione per la sola e ingiustificata ragione della
loro appartenenza a categorie sociali estremamente deboli.
Per ovviare a tali inique conseguenze, la presente
proposta di legge (articolo 1, comma 5), nella versione
approvata dalla Camera nella seduta del 1^ ottobre 1996,
introduceva un meccanismo preventivo ed automatico mediante il
quale - per le pene non superiori a tre anni (anche se
costituenti parte residua di maggior pena) - il pubblico
ministero, senza necessità di istanza dell'interessato,
sospendeva l'emissione dell'ordine di esecuzione ed investiva
il tribunale di sorveglianza della decisione sulla
applicazione delle misure alternative alla detenzione.
Il Senato della Repubblica ha ritenuto di attenuare
l'automatismo descritto, ritenendo che una domanda
dell'interessato fosse comunque necessaria per portare alla
cognizione del tribunale di sorveglianza le documentate
ragioni proposte dall'interessato a sostegno della domanda
stessa (non essendo sufficiente, ad avviso del Senato, le
informazioni che il tribunale avrebbe potuto acquisire
d'ufficio). Ha tuttavia previsto che l'ordine di esecuzione
non venga eseguito immediatamente ma, previo decreto di
sospensione, sia "consegnato" (insieme al decreto di
sospensione dell'esecuzione) all'interessato, il quale entro
trenta giorni, pena l'esecuzione del provvedimento di
carcerazione, può presentare istanza di applicazione di una
misura alternativa.
La questione è stata oggetto di ampia discussione in
Commissione, essendosi rilevato da più parti che l'iniquo
effetto di disparità di trattamento che la originaria proposta
intendeva eliminare, si sarebbe potuto perpetuare in tutti i
casi in cui l'interessato non avesse avuto effettiva
conoscenza dell'ordine di esecuzione e della sua sospensione.
Si era perciò prospettata l'ipotesi di specificare che la
consegna dovesse avvenire mediante notifica "nelle mani del
condannato o di persona con lui convivente", così chiarendosi
che il meccanismo di comunicazione voluto dal legislatore deve
porre l'interessato nella effettiva condizione di proporre
l'istanza (all'uopo si prevedeva altresì che i provvedimenti
notificati fossero tradotti nella lingua del condannato e
indicassero il preciso luogo in cui l'istanza doveva essere
presentata).
Si è tuttavia obiettato che a queste ultime previsioni già
provvedeva il codice di procedura penale (che prescrive la
traduzione nella lingua dello straniero) o si poteva
provvedere (alla indicazione del luogo) con semplice circolare
ministeriale. Quanto alla effettiva conoscenza da parte
dell'interessato, si è rilevato che il termine "consegnato"
non può che riferirsi alla materiale consegna alla persona
interessata o a modalità che ne garantiscano comunque
l'effettiva conoscenza da parte della persona stessa, sicché
non valeva la pena di allungare l' iter legislativo di un
provvedimento su cui vi è larga attesa (dentro e fuori dal
carcere), per apportare una modifica praticamente
superflua.
Deve convenirsi, in effetti, che il codice di procedura
penale mostra di distinguere nettamente la "notifica" (cui si
applicano le disposizioni di cui agli articoli 148 e seguenti)
dalla "consegna", riferita esclusivamente a situazioni nelle
quali la comunicazione di un provvedimento avviene
direttamente nelle mani dell'interessato. Eloquente, sotto
questo profilo, è la lettura delle disposizioni in materia del
codice di procedura penale ed in particolare degli articoli
156, 293 e 656, nel cui primo e secondo comma la distinzione
tra "consegna" e "notifica" non potrebbe essere più chiara.
La proposta approvata dal Senato, in conformità con il
testo approvato dalla Camera, prevede poi che l'esecuzione
della pena rimanga sospesa fino alla decisione del tribunale
di sorveglianza, ma tale sospensione non può essere comunque
applicata noi confronti: di chi ha commesso gravi reati (in
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particolare, di stampo mafioso); di chi è stato condannato a
pena detentiva, complessivamente superiore a tre anni, per tre
o più delitti non colposi commessi in tempi diversi nei dieci
anni antecedenti alla condanna da eseguire; di coloro che già
si trovano in carcere al momento in cui la sentenza diventa
definitiva.
In altri termini non si produrrebbero quegli effetti di
scarcerazione automatica paventati da alcuni. Infatti occorre
ribadire che, rispetto all'attuale disciplina dell'ordinamento
penitenziario, verrebbe modificato il solo procedimento per
l'applicazione delle misure alternative, dal momento che già
allo stato attuale l'istanza di parte per l'applicazione delle
misure alternative, se presentata prima dell'esecuzione
dell'ordine di carcerazione e della sua emissione, sospende
l'esecuzione stessa fino alla decisione del tribunale di
sorveglianza.
Il Senato della Repubblica ha poi modificato il testo
della Camera dei deputati, sempre in riferimento all'articolo
1, precisando che la disciplina si applica anche al residuo di
maggior pena di quattro anni in relazione agli articoli 90 e
94 del testo unico in materia di tossicodipendenze
(sospensione dell'esecuzione della pena detentiva ed
affidamento in prova al servizio sociale per le persone
tossicodipendenti e alcooldipendenti, che hanno in corso o
intendano sottoporsi ad un programma di recupero).
La Commissione Giustizia ha ritenuto di recepire anche
tutte le altre modificazioni del Senato all'articolo 1 che,
oltre a quelle già richiamate, riguardano anche: il successivo
procedimento relativo all'esame dell'istanza di applicazione
di una misura alternativa alla detenzione (con l'obbligo per
il tribunale di decidere entro 45 giorni); la fissazione del
limite di una sola decisione relativa alle misure alternative
per ogni condanna, anche qualora l'istanza sia riproposta per
diverse misure o con altre motivazioni; la revoca immediata
del decreto di sospensione qualora l'istanza non sia
tempestivamente presentata o il tribunale di sorveglianza la
ritenga inammissibile o la respinga.
Il Senato ha poi soppresso il limite per la sospensione
dell'esecuzione della pena - già accolto invece dalla Camera -
relativo a coloro che abbiano riportato due o più condanne a
pena detentiva, complessivamente superiore a tre anni, per
delitti non colposi commessi nei dieci anni precedenti alla
condanna da eseguire. E' poi stata modificata, sotto il
profilo della formulazione, la disciplina della sospensione
della pena per coloro che già si trovino agli arresti
domiciliari. Per costoro, infatti, il pubblico ministero dovrà
trasmettere gli atti al tribunale di sorveglianza perché
decida sulle misure alternative. Nel frattempo il condannato
permane agli arresti domiciliari in cui già si trovava.
Gli articoli 2 e 3 del testo della Camera modificavano le
disposizioni dell'ordinamento penitenziario sull'affidamento
in prova al servizio sociale e sull'affidamento in casi
particolari, in modo consequenziale rispetto alla modifica
introdotta dall'articolo 1. In particolare, l'articolo 3
precisava, analogamente a quanto previsto dall'attuale comma 2
dell'articolo 47- bis dell'ordinamento penitenziario, che
se la domanda per l'affidamento in prova in casi particolari
(tossicodipendenti e alcooldipendenti) è presentata dopo che
l'ordine di carcerazione è stato eseguito, il pubblico
ministero ordina la sospensione dell'esecuzione fino alla
decisione del tribunale di sorveglianza e ordina la
scarcerazione del condannato. Lo stesso articolo 3 dispone
l'abrogazione del comma 7 dell'articolo 47- bis, che
fissa un limite di due volte all'affidamento in prova in casi
particolari.
Il Senato ha modificato gli articoli 2 e 3. All'articolo 2
viene sostituito l'articolo 47, comma 3, dell'ordinamento
penitenziario, prevedendosi che l'affidamento in prova può
essere disposto senza che sia necessario il passaggio in
carcere, se il condannato ha tenuto un comportamento dopo la
commissione del reato tale da consentire comunque una
valutazione positiva sull'effetto rieducativo e preventivo
della misura. Viene altresì sostituito il comma 4
dell'articolo 47, concernente il caso in cui il condannato già
si trovi in carcere. In tale ipotesi, il magistrato di
sorveglianza competente, cui l'istanza deve essere rivolta,
può sospendere l'esecuzione della pena e ordinare la
liberazione del condannato, qualora siano offerte concrete
indicazioni sui presupposti per l'applicazione della misura
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alternativa, sul grave pregiudizio derivante dalla detenzione,
sulla insussistenza del pericolo di fuga. Attualmente invece
il pubblico ministero o il pretore, nei limiti di pena
previsti, sospende l'esecuzione fino alla decisione del
tribunale di sorveglianza.
Quanto all'articolo 3, il testo del Senato prevede
l'abrogazione dell'articolo 47- bis dell'ordinamento
penitenziario, sull'affidamento in prova in casi particolari,
per cui trova applicazione la disciplina già richiamata del
testo unico sulle tossicodipendenze.
Di rilievo risultava l'articolo 4, che modificava la
disciplina della detenzione domiciliare. In primo luogo esso
prevedeva che tale istituto venga applicato alle specifiche
categorie indicate dalla legge (donne in gravidanza, persone
in gravi condizioni di salute, ultrasessantenni,
infraventunenni) solo se la pena della reclusione non
superiore a tre anni costituisca parte residua di maggior
pena. Invece, per la pena inflitta fino a tre anni la
detenzione domiciliare poteva essere applicata
indipendentemente dalle peculiari condizioni del condannato.
Si trattava di una significativa innovazione diretta ad
estendere l'applicazione della detenzione domiciliare, secondo
la filosofia originaria della proposta di legge. Tale
detenzione domiciliare avrebbe dovuto, ovviamente, essere
stabilita dal tribunale di sorveglianza che dovrà valutare se
essa possa essere applicata per coloro che sono stati
condannati ad una pena non superiore a tre anni, ove vi sia un
giudizio favorevole sulla personalità del condannato.
Il Senato al riguardo ha provveduto a ridefinire
l'istituto della detenzione domiciliare, stabilendo un limite
di applicabilità generalizzato di quattro anni (a fronte dei
tre anni attualmente previsti), anche se costituenti residuo
di maggior pena. Peraltro la detenzione domiciliare non è
applicabile solamente in via subordinata rispetto
all'affidamento in prova, come è attualmente previsto. Inoltre
è stata estesa l'età massima della prole che costituisce
presupposto per la detenzione domiciliare del genitore (da
cinque a dieci anni); è applicabile la detenzione domiciliare
anche al padre esercente la patria potestà, in caso di decesso
della madre o di impossibilità per la medesima di assistere la
prole. Ancora, il Senato ha previsto che la detenzione
domiciliare sia applicabile in via generalizzata, e non
limitatamente a determinate categorie, per l'espiazione della
pena non superiore a due anni, anche se costituenti residuo di
maggior pena, qualora non ricorrano i presupposti per
l'affidamento in prova. In aggiunta, il Senato ha previsto
che, qualora possa essere disposto il rinvio obbligatorio o
facoltativo della pena (articoli 146 e 147 del codice penale),
il tribunale di sorveglianza può disporre la detenzione
domiciliare, fissando un termine per la sua durata,
prorogabile. Tale periodo viene considerato alla stregua della
esecuzione della pena. E' infine disciplinato il procedimento
per l'applicazione della detenzione domiciliare, nel caso in
cui essa venga proposta dopo che ha avuto inizio l'esecuzione
della pena.
L'articolo 5 del testo della Commissione prevedeva
disposizioni consequenziali rispetto al contenuto innovativo
delle disposizioni precedenti, in riferimento all'istituto
della semilibertà. Il Senato ha altresì sostituito il comma 6
dell'articolo 50 dell'ordinamento penitenziario, prevedendo
che la semilibertà può essere disposta anche successivamente
all'inizio dell'esecuzione della pena, qualora il condannato
abbia dimostrato la propria volontà di reinserimento nella
vita sociale.
Sono poi stati inseriti due articoli nel corso dell'esame
al Senato. Il primo riguarda l'aumento di 684 unità della
dotazione organica degli assistenti sociali, che avverrà
prioritariamente mediante assunzione degli idonei nei concorsi
banditi negli ultimi quattro anni. Il secondo dispone
l'aumento di 140 unità degli operatori amministrativi. La
Commissione Giustizia, recependo una condizione contenuta nel
parere della Commissione Bilancio, ha previsto anche per gli
operatori amministrativi l'assunzione prioritaria degli idonei
nei precedenti concorsi.
L'articolo 8 infine è stato modificato per adeguare la
copertura finanziaria del provvedimento al nuovo esercizio
finanziario.
La Commissione ha quindi deciso di sottoporre all'esame
dell'Assemblea un testo che riproduce integralmente quello già
approvato dal Senato, con le sole eccezioni degli articoli 7 e
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8, con cui - come già ricordato - vengono recepite due
condizioni contenute nel parere della Commissione Bilancio: la
prima sulla priorità nell'assunzione anche per gli idonei ai
concorsi di operatore amministrativo; la seconda di carattere
strettamente finanziario.
Di tale testo si auspica la rapida approvazione da parte
dell'Assemblea, affinché possa essere poi definitivamente
approvato dall'altro ramo del Parlamento prima della prossima
estate.
Luigi SARACENI, relatore.
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