Onorevoli Colleghi! - Il Corpo di polizia penitenziaria
  è stato istituito con la legge 15 dicembre 1990, n. 395, che
  ha altresì sancito lo scioglimento del Corpo degli agenti di
  custodia e la soppressione del ruolo delle vigilatrici
  penitenziarie.
     Ai fini di una più agevole comprensione della portata
  innovativa della proposta di legge in oggetto, si ritiene
  opportuno tracciare un breve  excursus  storico delle
  vicende che hanno interessato lo specifico settore preso in
  esame.
     Nell'Italia preunitaria la vigilanza degli istituti di
  pena era affidata ad unità dei vari eserciti o agli apparati
  di polizia in servizio nei vari Stati.  Con il conseguimento
  dell'unità politica e geografica del Paese, si giunse ad una
  omogeneizzazione dei vari corpi di polizia ed all'istituzione
  del Corpo degli agenti di custodia, con caratteristiche di
  corpo civile ordinato militarmente (regio decreto 10 marzo
  1871, n. 113).  Tali caratteristiche ricevettero una notevole
  accentuazione con il successivo regolamento 23 dicembre 1920,
  n. 1921.
     Con l'entrata in vigore, nel 1931, del codice Rocco e del
  nuovo regolamento per gli istituti di prevenzione e di pena,
  si avvertì la necessità di informare i compiti istituzionali
  del personale di custodia ai criteri introdotti dalla nuova
  normativa.  In tale ottica, fu approvato, con regio decreto 30
  dicembre 1937, n. 2584, il regolamento del Corpo degli agenti
  di custodia.
     Intorno alla fine degli anni '30 si diffuse nel Corpo un
  notevole malcontento per l'avvilente trattamento morale ed
  economico, malcontento che si acuì al termine del conflitto
  mondiale ed esplose in forme di aperte manifestazioni.
  L'Amministrazione centrale, ritenendo che la disciplina
  militare garantisse maggior affidamento per il servizio di
  vigilanza e di custodia, si adoperò per la militarizzazione
 
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  del Corpo.  Tale obiettivo fu raggiunto a seguito
  dell'emanazione del decreto luogotenenziale 21 agosto 1945, n.
  508, per effetto del quale il Corpo degli agenti di custodia
  entrò a far parte delle Forze armate dello Stato e di quelle
  in servizio di pubblica sicurezza.  Lo stesso decreto,
  all'articolo 21, istituiva il ruolo degli ufficiali, destinati
  a provvedere all'istruzione militare ed alla disciplina degli
  agenti di custodia.
     La disciplina giuridica del Corpo degli agenti di custodia
  fu dettata da un regolamento del 1936, più volte modificato,
  e, con riguardo allo stato giuridico dei sottufficiali e dei
  militari di truppa, dalla legge 18 febbraio 1963, n. 173.
     Agli ufficiali del Corpo non fu mai riconosciuto uno stato
  giuridico; inoltre, la consistenza del loro organico fu sempre
  limitata a poche decine di unità e l'Amministrazione centrale
  non volle mai impiegarli in funzioni di comando dei reparti
  operanti negli istituti di pena, per evitare situazioni di
  conflittualità con il ruolo dei direttori penitenziari, da
  sempre i "capi" dei reparti degli agenti di custodia.
     Il Corpo dipendeva dalla direzione generale degli istituti
  di prevenzione e di pena del Ministero di grazia e giustizia
  e, precisamente, dall'ufficio II della stessa, denominato
  "Ufficio del personale militare di custodia".  La direzione
  dell'ufficio era affidata ad un magistrato ordinario con
  qualifica non inferiore a consigliere di corte d'appello e con
  l'attribuzione di funzioni di capo del personale militare di
  custodia.  Tale magistrato dipendeva, ovviamente, dal direttore
  generale degli istituti di pena, la più alta autorità
  gerarchica del Corpo.
  Il comando del Corpo era costituito da un "reparto" del
  predetto ufficio II, al quale era preposto, quale ufficiale
  più elevato in grado, il colonnello comandante, cui erano
  affidati, alle dirette dipendenze del magistrato direttore
  dell'ufficio II, l'organizzazione ed il controllo
  dell'istruzione della disciplina militare degli appartenenti
  al Corpo.
     Come è facile desumere, il Corpo era completamente gestito
  da magistrati in sede centrale e da direttori in sede
  periferica, tanto che agli ufficiali, deliberatamente tenuti
  in numero ridottissimo, non era attribuita alcuna diretta
  responsabilità di gestione e di comando.
     Per assicurare un minimo di uniformità di indirizzo nella
  preparazione, nell'addestramento e nella disciplina militare,
  furono istituiti 16 comandi regionali con sede presso le case
  circondariali più importanti di ogni regione.  A ciascun
  comando furono preposti uno o due ufficiali che avevano
  stretti rapporti di collaborazione con gli ispettori
  distrettuali e con i direttori dei centri di rieducazione per
  i minorenni, sia pure dipendenti sotto il profilo gerarchico e
  funzionale dall'ufficiale più elevato in grado in servizio
  presso l'ufficio II della direzione generale.  Negli istituti
  di pena il personale militare di custodia, a prescindere
  dall'entità del reparto, era affidato ad un maresciallo, il
  quale dipendeva gerarchicamente e funzionalmente dal direttore
  dell'istituto.  Quest'ultimo, agli effetti della legge penale,
  era considerato comandante di reparto, qualità che conservava
  anche nel settore amministrativo e disciplinare riguardante il
  personale militare di custodia.  Il maresciallo "comandante"
  era, quindi, soltanto il sottufficiale più elevato in grado
  con funzioni di "titolare del servizio di custodia" a lui
  conferite dal direttore che solitamente lo sceglieva tra i più
  "fedeli" sottufficiali in servizio nell'istituto.  Spesso si
  assisteva all'assurda situazione di istituti nei quali un
  maresciallo ordinario svolgeva funzioni di titolare del
  servizio di custodia mentre marescialli capi e marescialli
  maggiori erano in sottordine al primo, con le conseguenti,
  evidentissime ripercussioni negative che ne derivano sulla
  disciplina e sull'andamento del servizio.
     I compiti istituzionali del Corpo oscillavano tra due poli
  estremi, in evidente antitesi fra di loro, così come fatto
  rilevare da numerosi studiosi del settore.  Tali compiti
  spaziavano dal possibile impiego della forza fisica alla
  possibilità del ricorso alla coercizione fisica, e,
  addirittura, all'uso delle armi, fino alla collaborazione nel
  trattamento rieducativo svolto dagli operatori penitenziari.
 
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  Il legislatore tentò di porre rimedio all'accennata antitesi
  tra i due compiti istituzionali ponendoli in connessione
  funzionale tra di loro, nonostante il nuovo ordinamento
  penitenziario avesse abolito l'accentuazione del regime di
  austerità sul quale insisteva la vecchia normativa.
     Verso la fine degli anni settanta iniziò a diffondersi tra
  gli appartenenti al Corpo un rinnovato malcontento dovuto ad
  una serie di cause: turni di lavoro stressanti e lunghissimi
  (10-12 ore al giorno); pessimo trattamento economico; mancata
  retribuzione delle ore di straordinario; una serie lunghissima
  di abusi e di soprusi dei quali il personale era fatto oggetto
  da parte di altre categorie del settore penitenziario.  Il
  malcontento si trasformò presto in aperte manifestazioni di
  protesta finalizzate ad ottenere la smilitarizzazione e a
  favorire una organizzazione più efficiente che consentisse al
  Corpo di assolvere ai compiti istituzionali con criteri di
  organicità funzionale propri di un corpo di polizia.
     Nel decennio compreso tra il 1980 e il 1990 furono
  numerose le proposte di legge presentate da diverse forze
  politiche in merito all'auspicata riforma, ma fu soltanto nel
  1990 che si riuscì ad aggregare una maggioranza parlamentare
  intorno ad una proposta di legge che doveva risultare, in
  seguito, la meno funzionale ed organica ai fini del
  soddisfacimento delle esigenze di modernizzazione della
  struttura.
     La legge 15 dicembre 1990, n. 395, recante norme
  sull'"Ordinamento del corpo di polizia penitenziaria", ha
  consentito,  in primis,  la smilitarizzazione del corpo
  degli agenti di custodia, così come era avvenuto per il corpo
  delle guardie di pubblica sicurezza in seguito
  all'approvazione della legge 1^ aprile 1981, n. 121.
  L'articolo 19 della legge n. 395 del 1990 dispone inoltre che
  gli appartenenti al Corpo possano esercitare diritti politici,
  civili e sindacali, ma fa divieto agli stessi di assumere,
  nell'esercizio delle proprie funzioni, comportamenti che ne
  compromettano l'assoluta imparzialità.
     Una delle conseguenze della smilitarizzazione è stata
  rappresentata dalla rimozione degli ostacoli che impedivano
  alle donne l'accesso alle varie qualifiche ordinamentali del
  Corpo.  Le donne, pertanto, accedono a tutte le qualifiche, con
  parità di diritti e di doveri, con l'unica limitazione
  costituita dall'assegnazione alle sezioni nelle quali deve
  essere presente personale dello stesso sesso dei detenuti colà
  ristretti.
     La nuova organizzazione prevista dalla legge di riforma
  istitutiva della polizia penitenziaria si è ispirata al
  modello base della riforma della Polizia di Stato nell'operare
  una equiparazione tra i due corpi civili e nel disporre un
  identico trattamento economico ed una stessa attribuzione di
  qualifiche, fino al grado di ispettore capo.
     I compiti istituzionali del Corpo sono definiti
  dall'articolo 5 della legge n. 395 del 1990; oltre a quelli
  già propri del disciolto corpo degli agenti di custodia, alla
  polizia penitenziaria sono stati attribuiti anche compiti
  relativi al servizio di traduzione e di piantonamento dei
  detenuti e degli internati.
     Particolare rilievo riveste la previsione della
  partecipazione del personale del Corpo alle attività di
  osservazione e di trattamento rieducativo dei detenuti.  Tale
  previsione è in sintonia con l'antica rivendicazione degli
  appartenenti al Corpo di non essere considerati soltanto
  "custodi" ma di poter essere anch'essi protagonisti del
  "trattamento", essendo il personale del Corpo l'unica figura
  di operatore penitenziario che lavora per 24 ore al giorno a
  contatto con i detenuti e che, quindi, meglio di chiunque
  altro è in grado di conoscere la personalità e il carattere di
  ciascun ristretto.  In verità, quasi come se la prevista
  partecipazione alle attività di "trattamento" fosse stata una
  mera forzatura introdotta dalla legge, essa ha trovato
  attuazione in pochissimi istituti.
     Tra gli aspetti più problematici riferibili all'attuazione
  della legge di riforma del 1990 va segnalata la mancata
  previsione di ruoli direttivi e dirigenziali, dalla quale è
  derivata una struttura particolare che non trova analogie ed
  identità in altri organismi di polizia italiani od europei.  La
  mancata previsione dei quadri dirigenziali ha determinato una
 
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  situazione per effetto della quale presso il dipartimento
  dell'Amministrazione penitenziaria non esiste alcun ufficio
  centrale a cui siano demandati l'organizzazione, il
  coordinamento, l'addestramento e l'equipaggiamento, con
  riferimento a tutto ciò che è necessario per mettere il Corpo
  nelle condizioni più adeguate per assolvere ai propri compiti
  istituzionali.  In sostanza, a differenza di quanto
  riscontrabile con riferimento agli altri corpi, per la polizia
  penitenziaria non esiste a livello centrale alcuna struttura
  operativa di coordinamento, tanto che la frammentazione delle
  competenze tra i diversi uffici sta provocando notevoli disagi
  operativi.
     L'addestramento e la formazione del personale della
  polizia penitenziaria sono effettuati nelle scuole
  dell'Amministrazione penitenziaria dirette da personale
  civile, tra l'altro inconsistente sotto il profilo numerico e
  della specifica preparazione.  Tutti gli strumenti tecnici di
  sostegno logistico, nonché l'armamento, il vestiario ed il
  casermaggio sono scelti, acquistati e collaudati da personale
  non appartenente al Corpo, che spesso non conosce nemmeno la
  destinazione d'uso dei materiali medesimi.
     A livello periferico le competenze centrali a livello di
  personale (addestramento, aggiornamento professionale ed
  impiego operativo) sono state affidate dal legislatore ai
  provveditori regionali.  Tali organismi avrebbero dovuto
  agevolare un processo funzionale ed organico di decentramento
  amministrativo, purtroppo parzialmente naufragato soprattutto
  avendo riguardo al coordinamento dei reparti di Polizia
  penitenziaria operanti nei diversi istituti.
     Le competenze attribuite al Corpo sono state suddivise tra
  le varie aree a seguito dell'emanazione dei decreti delegati
  del 30 ottobre 1992, contenenti previsioni a dir poco
  discutibili.  Tanto per citare un esempio, si stabilisce che in
  materia di armamento sia competente l'area
  amministrativo-contabile, che risulta costituita da personale
  non appartenente alla Polizia penitenziaria e privo di
  competenze specifiche.
     Negli istituti di pena i reparti di polizia penitenziaria
  sono coordinati, nell'espletamento del servizio, da ispettori
  del Corpo i quali, alla stessa guisa dei marescialli degli
  agenti di custodia, non hanno un'autonomia corrispondente al
  livello funzionale di appartenenza e sono subordinati
  gerarchicamente e funzionalmente al direttore dell'istituto.
  In definitiva, sotto il profilo dell'impiego operativo nulla è
  mutato rispetto alla precedente organizzazione, tanto che
  l'assenso del direttore è necessario anche per le decisioni di
  minore importanza riguardanti l'impiego del personale
  appartenente al Corpo.
     La stessa gestione della materia disciplinare, risente
  della mancanza di quadri direttivi e le sanzioni continuano ad
  essere irrogate da personale direttivo non appartenente ai
  ruoli del Corpo di polizia penitenziaria.
     Come si può evincere dal quadro testé prospettato, la
  legge n. 395 del 1990, più che riformare il Corpo introducendo
  moduli organizzativi idonei a superare le contraddizioni
  esistenti, è sembrata invece rappresentare uno strumento utile
  ad alcune categorie di operatori per il raggiungimento di
  obiettivi di carriera sicuramente legittimi ma che comunque
  poco avrebbero avuto a che vedere con una normativa che fosse
  stata effettivamente indirizzata alla ristrutturazione di un
  organismo di polizia di Stato.
     Di qui la necessità di por mano ad una organica revisione
  della normativa vigente in materia, completando il processo di
  ristrutturazione degli organismi di gestione e di comando del
  Corpo di polizia penitenziaria con l'obiettivo
  dell'istituzione di quadri direttivi e dirigenziali.  Si
  tratta, del resto, di un'esigenza avvertita anche dalle
  organizzazioni sindacali più rappresentative, che si stanno
  adoperando per sensibilizzare le forze politiche più attente
  ai problemi del settore, nella prospettiva di giungere ad una
  tempestiva ed organica revisione della legge di riforma del
  1990.