Onorevoli Colleghi! - Il 13 giugno 1992 è scaduto il
  termine entro il quale il Governo avrebbe dovuto emanare,
  previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, i
  decreti legislativi di costituzione delle nove "città
  metropolitane" previste dalla citata legge (Torino, Milano,
  Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli).
  Scaduto inutilmente tale termine, la funzione legislativa
  delegata, a norma dell'articolo 76 della Costituzione, non è
  più esercitabile, per cui la costituzione delle "città
  metropolitane" resta affidata, oltreché al riaffermarsi della
  relativa volontà politica, al ripercorrimento del più congruo
  procedimento legislativo parlamentare.
     La costituzione delle "città metropolitane" era stata
  sancita nella legge n. 142 del 1990 a conclusione di un
  dibattito pluridecennale, che ha visto prevalere in Parlamento
  una volontà specifica ed esplicita su orientamenti anche di
  segno diverso.  Era stato stabilito che competesse alle regioni
  definire l'esatta perimetrazione degli ambiti di competenza
  delle "città metropolitane", ridefinendo, ove del caso, le
  circoscrizioni territoriali di tutte le province che
  risultassero interessate o istituendo nuove province, comunque
  al fine di rendere, al massimo del possibile, efficace ed
  efficiente l'esercizio delle funzioni previste sia per le
  province "ordinarie" che per quelle "metropolitane".  A
  quest'ultimo proposito è opportuno rammentare che l'articolo
  16 della legge n. 142 del 1990 si intitola,
  significativamente, "circondari e revisione delle
  circoscrizioni provinciali", e che tra l'altro dispone, al
  comma 2, che "per la revisione delle circoscrizioni
  provinciali e l'istituzione di nuove province" si deve tener
  conto di alcuni "criteri ed indirizzi", tra i quali,
  fondamentali, quello per cui "ciascun territorio provinciale
 
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  deve corrispondere alla zona entro la quale si svolge la
  maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali
  della popolazione residente" e quello per cui "ciascun
  territorio provinciale deve avere dimensione tale, per
  ampiezza, entità demografica, nonché per le attività
  produttive esistenti e possibili, da consentire una
  programmazione dello sviluppo che possa favorire il
  riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio
  provinciale e regionale" (mentre soltanto "di norma" la
  popolazione delle province risultanti dalle modificazioni
  territoriali "non deve essere inferiore a 200.000
  abitanti").
     In buona sostanza, la legge n. 142 del 1990 "stimola" a
  procedere ad una verifica della rispondenza delle attuali
  circoscrizioni provinciali agli ambiti territoriali che sia
  congruo considerare di competenza di enti territoriali, le
  province (sia "ordinarie" che "metropolitane"), la latitudine
  e le caratteristiche delle cui funzioni, quand'anche debbano
  essere puntualmente specificate dalla legislazione regionale,
  sono già configurate dalla stessa legge n. 142 del 1990.
     In estrema sintesi: poiché le funzioni delle province sono
  riconducibili alla duplice finalità di tutelare l'"integrità
  fisica" e l'"identità culturale" del territorio con
  riferimento ad ambiti subregionali (ma sovracomunali) e di
  perseguire (mediante la pianificazione, la programmazione e
  l'approntamento di "servizi reali") lo "sviluppo sostenibile"
  in tali ambiti, è necessario che le predette funzioni si
  rivolgano a contesti territoriali l'unitarietà della cui
  configurazione risulti sia dalle dinamiche naturali e da
  quelle antropiche storicamente prodottesi, sia dall'elevata
  intensità interattiva delle odierne dinamiche economiche e
  sociali.  Per cui, al fine di perimetrare gli ambiti
  territoriali di competenza delle province, è indispensabile
  ricorrere ad incroci tra criteri "geomorfologici" e parametri
  "socio-economici", quali quelli volti a misurare i livelli di
  integrazione casa-lavoro e casa-servizi.
     In tale logica avrebbero dovuto collocarsi le peculiari
  operazioni di definizione dell'esatta perimetrazione degli
  ambiti territoriali subregionali, individuati in via di prima
  approssimazione mediante l'indicazione di nove comuni
  esistenti, che il legislatore nazionale ha ritenuto avere
  caratteristiche tali per cui risulta opportuno, congruo e
  necessario che siano governati unitariamente da province che
  assumano la denominazione di "città metropolitane", e che
  abbiano peculiari (arricchite) competenze, avendo
  contemporaneamente le funzioni tipicamente provinciali ed
  alcune delle funzioni tipicamente comunali.  Tale peculiarità
  delle competenze delle "città metropolitane" esclude che gli
  ambiti territoriali relativi abbiano un'estensione incoerente
  da un lato con l'ottimale esercizio delle funzioni tipicamente
  provinciali, dall'altro con il praticabile esercizio di
  funzioni tipicamente comunali.  In concreto, essa esclude sotto
  il primo profilo che detti ambiti territoriali si riducano
  all'esistente comune capoluogo con l'aggiunta di qualche
  comune "di cintura", sotto il secondo profilo che abbiano
  estensione riconducibile a quella di regioni esistenti.
     Ed anche le operazioni di modifica dell'assetto delle
  circoscrizioni provinciali, previste ogniqualvolta risulti
  incongruo riconoscere come ambito territoriale di competenza
  di una "città metropolitana" esattamente quello dell'esistente
  provincia, non devono condurre a configurare ambiti
  territoriali di competenza di province "ordinarie" incongrui
  con l'esercizio delle funzioni che la legge sancisce come di
  loro spettanza, come nel caso di accoglimento di alcune
  bizzarre ipotesi pure avanzate nell'ultimo biennio (tra le
  quali meritano segnalazione quelle delle "province ciambella"
  disposte intorno a province erettein "città metropolitane").
  Al contrario, anche nella ridefinizione delle circoscrizioni
  delle province "ordinarie", si devono tassativamente osservare
  i criteri dianzi ricordati.  Come del resto esplicitamente
  stabilito dal comma 3 dell'articolo 63 della legge n. 142 del
  1990, ai sensi del quale i decreti legislativi delegati al
  Governo, anche per la revisione delle circoscrizioni
  provinciali e per l'istituzione di nuove province in
 
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  conseguenza delle delimitazioni degli ambiti di competenza
  delle "città metropolitane", devono essere emanati "con
  l'osservanza dei princìpi e criteri direttivi di cui
  all'articolo 16" della medesima legge n. 142 del 1990.
     Occorre tener presente che, laddove, per l'appunto,
  risultasse incongruo riconoscere come ambito di competenza di
  una "città metropolitana" esattamente quello dell'esistente
  provincia, e si dovesse conseguentemente modificare l'assetto
  delle circoscrizioni provinciali, si porrebbero problemi
  piuttosto rilevanti, peraltro brillantemente risolti dalla
  legge n. 142 del 1990.
     Il primo comma dell'articolo 133 della Costituzione
  dispone che "Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e
  l'istituzione di nuove Provincie nell'ambito di una Regione
  sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei
  Comuni, sentita la stessa Regione".  Il già citato comma 3
  dell'articolo 63 della legge n. 142 del 1990 stabilisce che i
  decreti legislativi delegati al Governo dal comma 1 dello
  stesso articolo (decreti legislativi che rientrano tra le
  "leggi della Repubblica") devono essere emanati con
  l'osservanza dei princìpi e criteri direttivi di cui
  all'articolo 16 della medesima legge.  E tra tali princìpi e
  criteri direttivi vi è anche quello per cui "l'iniziativa dei
  comuni, di cui all'articolo 133 della Costituzione, deve
  conseguire l'adesione della maggioranza dei comuni dell'area
  interessata che rappresentino, comunque, la maggioranza della
  popolazione complessiva dell'area stessa, con delibera assunta
  a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati".
     L'impedimento radicale che potrebbe derivare dall'inerzia
  dei comuni interessati a trasferimenti da una ad un'altra
  circoscrizione provinciale, od all'istituzione di nuove
  province, può essere ovviato grazie al comma 3 dell'articolo
  16 della legge n. 142 del 1990, per cui "ai sensi del secondo
  comma dell'articolo 117 della Costituzione le regioni emanano
  norme intese a promuovere e coordinare l'iniziativa dei
  comuni(...)".  Non appare poi discutibile il fatto che tali
  "norme" regionali debbano intendersi come "norme legislative".
  Quanto all'"area interessata" di cui parla il comma 2
  dell'articolo 16 della legge n. 142 del 1990 si deve ritenere
  che si tratti dell'area formata (soltanto) dai comuni che
  dovrebbero rientrare nella circoscrizione della provincia di
  nuova istituzione, oppure dai comuni che dovrebbero
  trasferirsi da una ad un'altra circoscrizione provinciale (per
  cui ove tale trasferimento dovesse riguardare un singolo
  comune sarebbe sufficiente la sua pronuncia).
     Un secondo compito che il capo VI della legge n. 142 del
  1990 assegna alle regioni interessate dalla prevista
  costituzione di "città metropolitane" è quello di riordinare
  le circoscrizioni territoriali dei comuni rientranti
  nell'ambito di tali "città metropolitane", provvedendo anche
  sia a fondere esistenti comuni contigui, sia ad istituire
  nuovi comuni scorporandoli dalle "aree di intensa
  urbanizzazione", cioè, soprattutto, dal preesistente comune
  capoluogo.
     E' bene sottolineare che la formulazione delle
  disposizioni di legge non consente di ritenere tali operazioni
  meramente facoltative (e del resto il processo formativo della
  legge ha visto soccombere l'opposta tesi, che pure era stata
  avanzata), ed è bene tener presente che una mancata, od
  incongrua, attuazione di tali operazioni renderebbe
  incoerente, nonché impraticabile, la prevista ripartizione
  delle funzioni ordinariamente comunali tra "città
  metropolitana" e comuni rientranti nel suo ambito.  E che, per
  di più ed in particolare, la conservazione del preesistente
  comune capoluogo, o comunque la sussistenza di uno o più
  comuni di dimensioni "sproporzionate" (rispetto all'intera
  "città metropolitana" o agli altri comuni) impedirebbe
  l'efficace svolgimento delle funzioni della "città
  metropolitana", in quanto sorgerebbe una inevitabile
  conflittualità tra "città metropolitana" e "grande comune", e
  tra quest'ultimo ed i comuni minori.
     Grazie anche alla nuvole di fumo prodotte dai soliti
  intellettuali italiani spasmodicamente desiderosi di
  "superare" qualsiasi cosa (con particolare riferimento a
 
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  quello che non si è mai riusciti a realizzare, e con
  accanimento contro ciò che pare finalmente in procinto di
  essere realizzato), le regioni, quasi senza eccezioni e
  comunque a prescindere dalla composizione politica delle
  relative maggioranze, hanno indicato con dovizia una serie di
  ipotesi di perimetrazione degli ambiti di competenza delle
  costituende "città metropolitane", quasi mai rispondenti ai
  princìpi ed ai criteri della legge nazionale, e talvolta
  schiettamente bizzarre.  In ogni caso, si sono ben guardate
  dall'assolvere al compito loro attribuito nell'osservanza
  delle forme e dei procedimenti di legge, nonché entro il
  termine stabilito dal comma 2 dell'articolo 17 della legge n.
  142 del 1990 (fissato al 13 giugno 1991 prima dell'entrata in
  vigore della legge 2 novembre 1993, n. 436), od anche
  successivamente alla sua scadenza (per una precisa
  documentazione in merito, si può fare riferimento alla rivista
  "Urbanistica informazioni",  numero 112/113, pagine
  35-119; numero 116/117, pagine 14-33; numero 118, pagine
  5-7).
     E' difficile non pensare che i motivi di tali
  comportamenti siano largamente riconducibili alla
  preoccupazione di veder erodere l'area delle funzioni
  regionali (improprie ma gelosamente difese) di diretta
  amministrazione e di diretta gestione e distribuzione delle
  risorse finanziarie pubbliche.
     Il Governo, dal canto suo, si è ben guardato
  dall'esercitare i poteri di sostituzione nei confronti delle
  regioni inadempienti, conferiti dal comma 3 dell'articolo 21
  della legge n. 142 del 1990 (ora abrogato dalla legge n. 436
  del 1993), per cui "in mancanza o ritardo della proposta
  regionale il Governo provvede direttamente" alla delimitazione
  degli ambiti di competenza delle "città metropolitane", nonché
  alle eventuali nuove delimitazioni delle circoscrizioni
  provinciali o all'istituzione di nuove province.  In questo
  caso è difficile non pensare che i motivi siano largamente
  riconducibili all'intenzione di continuare a praticare
  politiche di distribuzione indifferenziata, ed
  "assistenzial-clientelare", delle risorse finanziarie
  pubbliche, al posto di politiche di allocazione selettiva e
  strategica.
     Quanto al riordino delle circoscrizioni territoriali dei
  comuni rientranti nell'ambito di competenza delle costituende
  "città metropolitane", al quale le regioni avrebbero dovuto
  provvedere, ai sensi dell'articolo 20, comma 1, della legge n.
  142 del 1990, "entro diciotto mesi dalla delimitazione
  dell'area metropolitana", è inutile far presente che non si
  sono neppure avviati i relativi ragionamenti preliminari.  E'
  piuttosto opportuno rammentare che, a norma della sopra citata
  disposizione di legge, le regioni dovrebbero provvedere al
  predetto riordino "sentiti i comuni interessati".  Deve
  ritenersi che l'espressione vada interpretata alla luce (e nel
  rispetto) del secondo comma dell'articolo 133 della
  Costituzione, per cui "la regione, sentite le popolazioni
  interessate, può con sue leggi istituire nel proprio
  territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
  denominazioni".  Per il vero, secondo la Corte costituzionale,
  nelle regioni in cui non siano vigenti leggi (regionali) che
  abbiano disciplinato le procedure da seguire per sentire le
  popolazioni interessate (cioè che abbiano disciplinato in via
  generale l'istituto del  referendum  da svolgere nei casi
  in questione), è sufficiente che siano sentiti gli organismi
  rappresentativi delle popolazioni, vale a dire i consigli
  comunali (ma, per l'appunto, soltanto nelle regioni in cui si
  versi in tale situazione).  Va tenuto conto, per converso, che
  i pareri, formulati dai consigli comunali o dalle popolazioni
  mediante  referendum,  sono obbligatori ma assolutamente
  non vincolanti in nessun caso per l'organo competente a
  decidere.
     Il comma 4 dell'articolo 21 della legge n. 142 del 1990
  dispone che, qualora la regione non provveda entro il termine
  stabilito al riordino delle circoscrizioni territoriali dei
  comuni rientranti nell'ambito della "città metropolitana", il
  Governo la invita a provvedere entro ulteriori sei mesi,
  decorsi inutilmente i quali il medesimo Governo è delegato a
  provvedere mediante decreti legislativi, sentiti i comuni
  interessati e previo parere delle competenti Commissioni
  parlamentari.  In questo caso non è stabilito alcun termine per
 
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  l'esercizio, da parte del Governo, della funzione legislativa
  delegatagli, la qual cosa pare di dubbia legittimità
  costituzionale (in relazione al chiaro dettato dell'articolo
  76 della Costituzione), anche se si tratta di un intervento
  legislativo non in luogo di un provvedimento legislativo di
  competenza del Parlamento ma nell'esercizio di poteri
  sostitutivi nei confronti di regioni inadempienti.
     La presente proposta di legge si prefigge, quale obiettivo
  fondamentale, di riaffermare la volontà del Parlamento
  affinché si arrivi alla costituzione delle "città
  metropolitane" come configurate dalla legge n. 142 del 1990.
  Perciò propone innanzitutto di ripristinare il complesso
  meccanismo decisionale definito dalla citata legge (articolo 1
  della presente proposta di legge), stabilendo per ogni
  adempimento nuovi termini temporali.
     Tenendo conto del fatto che, ove le regioni concludano che
  la delimitazione dell'area metropolitana abbia a coincidere
  con l'esistente circoscrizione provinciale, non si ravvisa
  alcuna necessità di ulteriori provvedimenti legislativi
  statali, si propone che questi ultimi intervengano invece
  solamente quando siano costituzionalmente indispensabili, cioè
  laddove le determinazioni regionali (suffragate dalle adesioni
  comunali nei termini di cui alla lettera  d)  del comma 2
  dell'articolo 16 della legge n. 142 del 1990) comportino
  revisioni delle circoscrizioni provinciali o l'istituzione di
  nuove province (comma 3 dell'articolo 1 della proposta di
  legge).
     Coerentemente con quanto appena asserito, si propone
  altresì che, nei casi di inutile decorrenza del termine posto
  alle regioni per definire la delimitazione territoriale delle
  aree metropolitane, si intenda l'area metropolitana come
  coincidente con la circoscrizione dell'esistente provincia
  (comma 1 dell'articolo 1 della proposta di legge).  Si propone
  peraltro che, ove l'ambito di competenza di una "città
  metropolitana" sia condotto a coincidere con la circoscrizione
  territoriale dell'esistente provincia, per determinazione
  espressa o per inadempienza regionale, i comuni interessati
  possano proporre una diversa soluzione, e che questa, ove
  accolta a norma della lettera  d)  del comma 2
  dell'articolo 16 della legge n. 142 del 1990, sia sancita
  mediante decreto legislativo (comma 4 dell'articolo 1 della
  proposta di legge).
     Gli articoli 2 e 3 della proposta di legge specificano
  taluni criteri direttivi e taluni procedimenti da seguire
  nell'adempiere a quanto già previsto dal capo VI della legge
  n. 142 del 1990, e di cui l'articolo 1 della proposta di legge
  prevede il ripristino, con le esposte parziali modificazioni.
  In questo senso sono stati seguiti i criteri interpretativi
  esposti nella prima parte di questa relazione, i quali, per il
  vero, non parrebbero né ardui né controvertibili.  Gli articoli
  2 e 3 della proposta di legge potrebbero sicuramente apparire,
  e, in astratto, effettivamente sono, pleonastici.  Poiché
  peraltro le suddette facili interpretazioni dei disposti della
  legge n. 142 del 1990 sono state, nel trascorso biennio, più
  che puntualmente contraddette, concretamente ignorate, in una
  ridda di asserzioni fantasiose, talvolta cervellotiche e più
  spesso abborracciate, funzionali a motivare o comunque a
  praticare gli inadempimenti, in concreto le specificazioni che
  si propone di dettare espressamente appaiono assolutamente
  opportune e, presumibilmente, indispensabili ad evitare la
  replica della penosa commedia alla quale si è assistito, con
  la conseguenza di una nuova vanificazione della volontà di
  riforma istituzionale del Parlamento.