| Onorevoli Colleghi! - 1. Il Governo del territorio e la
legislazione.
1.1. La legislazione statale in materia di
urbanistica.
L'ordinamento italiano si arricchisce di una organica
"legge urbanistica" solamente nel 1942, con la legge n.1150
del 17 agosto di quell'anno. Si è nel pieno degli eventi
bellici, l'Italia è dominata dal regime fascista, che peraltro
crollerà poco meno di un anno dopo.
Non è certo questa la sede per ricostruire, neppure nei
suoi lineamenti essenziali, il sistema previsionale e
prescrittivo della legge n.1150 del 1942, nè i contenuti delle
più rilevanti leggi in materia entrate in vigore del
dopoguerra, nè i tentativi, che si svilupparono essenzialmente
nel corso degli anni '60, di dotare il Paese di una nuova
legge urbanistica nazionale.
Vale piuttosto la pena di sottolineare come non si siano
date risposte efficaci nè al problema della durata nel tempo
dei cosiddetti "vincoli urbanistici" (cioè delle disposizioni
degli strumenti di pianificazione che, con efficacia
immediatamente vincolante, assoggettino immobili determinati a
destinazioni esclusivamente per funzioni pubbliche o
collettive) nè a quello di una determinazione delle indennità
da corrispondere nei casi di acquisizione pubblica di immobili
per motivi di interesse generale che non riconosca la
lucrabilità di plus-valori non derivanti nè dal capitale nè
dal lavoro del proprietario (ma soltanto dalla sua posizione
monopolistica, od oligopolistica, o addirittura dal capitale o
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dal lavoro della collettività), ma al contempo non configuri
"irragionevoli disparità di trattamento" a sfavore dei
proprietari degli immobili interessati rispetto ai proprietari
di immobili con analoghe caratteristiche ai quali sia
riconosciuta la possibilità di lucrare integralmente, o quasi,
i predetti plus- valori. Le mancate risposte dianzi dette
derivano, in buona sostanza, dal fatto che non si è definito
il "regime giuridico degli immobili", cioè il complesso delle
facoltà inerenti il diritto di proprietà degli immobili, in
termini sistemici e coerenti, vale a dire avendo riguardo a
tutti gli aspetti connessi (limiti delle facoltà d'uso e di
trasformazione, competenze circa le relative decisioni ed
abilitazioni, pertinenza dei valori economici derivanti,
disciplina fiscale e parafiscale, ed altro ancora) e nel
rispetto del principio di eguaglianza costituzionalmente
garantito.
Ad ogni buon conto, alle leggi statali precedentemente
ricordate facevano seguito, negli anni '80, una serie di
provvedimenti frammentari, malamente coordinati, carenti di
coerenze esterne ed interne (anche se farraginosi),
genericamente e superficialmente ispirati da tendenze alla
deregulation (edilizia ed urbanistica) ed a
"semplificazioni" nient'affatto sorrette da chiari apparati
concettuali e dalle necessarie visioni sistemiche.
Per contro, si succedevano, a decorrere dalla metà dello
stesso decennio, alcune leggi di ispirazione completamente
diversa e (a prescindere da puntuali limiti oggettivamente in
esse riscontrabili) di grande e riconosciuta rilevanza in
ordine al "governo del territorio": il decreto-legge 27 giugno
1985, n.312, convertito, con modificazioni, dalla legge 8
agosto 1985, n.431, per la tutela delle zone di particolare
interesse ambientale, la legge 18 maggio 1989, n.183, per la
"difesa del suolo", la legge 6 dicembre 1991, n.394, sulle
"aree protette".
Né si possono ignorare le innovazioni, anche in materia di
"governo del territorio", introdotte dalla legge 8 giugno
1990, n.142, sull'ordinamento degli enti locali.
1.2. Il modello costituzionale di produzione
legislativa.
A norma dell'articolo 117 della Costituzione spetta alle
regioni emanare, per le "materie" elencate dal medesimo
articolo, tra le quali l'"urbanistica", "norme legislative nei
limiti dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello
Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con
l'interesse nazionale e con quello di altre regioni". Il pieno
rispetto di tale modello di produzione legislativa avrebbe
richiesto, e richiederebbe, che, a far data dalla costituzione
delle regioni, il legislatore nazionale si limitasse, per le
"materie" predette, a stabilire (esplicitamente e
distintamente enunciandoli) dei "princìpi fondamentali",
tutt'al più accompagnandoli, nei limiti dello strettamente
indispensabile, con disposizioni direttamente operative
destinate a trovare applicazione solamente nel tempo
necessario alle regioni per legiferare, avendo come limite
soltanto i sanciti "princìpi fondamentali".
Al momento della concreta costituzione delle regioni, al
proclamato fine di consentire alle regioni stesse di iniziare
immediatamente a legiferare nelle "materie" di competenza
(senza attendere l'emanazione di leggi statali enuncianti i
"princìpi fondamentali" della disciplina di ognuna di esse),
la legge 16 maggio 1970, n.281, dispose con l'ultimo comma
dell'articolo 17, che ha sostituito l'articolo 9 della legge
10 febbraio 1953, n. 62, che la produzione legislativa
regionale poteva svolgersi "nei limiti dei princìpi
fondamentali quali risultano da leggi che espressamente li
stabiliscono per le singole materie o quali si desumono dalle
leggi vigenti". Da allora, ed anzi in misura crescente, il
legislatore nazionale ha continuato a normare su ogni
argomento, anche nell'ambito delle "materie" elencate
dall'articolo 117 della Costituzione, nei più minuti dettagli,
senza minimamente curarsi di distinguere gli enunciati che,
eventualmente, intendeva costituissero "princìpi fondamentali"
da quelli che potessero considerarsi tutt'al più - come s'è
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detto - disposizioni transitorie; mentre, correlativamente, la
produzione legislativa regionale è andata largamente
degradandosi al rango di regolamentazione attuativa di leggi
statali, quando non di mera parafrasi o di riscrittura di
queste ultime.
Negli ultimi tempi, nell'ambito del più generale dibattito
sulle "riforme istituzionali", ma anche indipendentemente da
esso, si è prodotta una forte tensione verso la configurazione
di un "nuovo regionalismo", o quantomeno di un "rilancio del
regionalismo", tensione presente in importanti centri di
produzione culturale, ed in quasi tutte le forze politiche.
La caratteristica fondamentale del "nuovo regionalismo"
(stando alle sue formulazioni propositive sufficientemente
definite, tra le quali spicca quella che è stata varata dalla
Commissione affari costituzionali della Camera dei deputati
nella X legislatura, ed i cui contenuti essenziali paiono
ripresi nei lavori del competente comitato della cosiddetta
"Bicamerale" nella presente legislatura) consisterebbe nel
modificare la Costituzione così da elencarvi non già le
"materie" di competenza regionale, ma quelle mantenute nella
sfera delle competenze statali, spettando tutte le altre alle
regioni.
L'elenco delle "materie" di competenza statale sarebbe,
comunque, piuttosto ricco: cosa del resto ineludibile ove si
voglia mantenere alla Repubblica italiana i connotati di
"Stato sociale", come dimostrano la storia e la realtà
contemporanea degli Stati anche a struttura "federale".
Ed inoltre, cosa anch'essa ineccepibile, sarebbe fatta
salva la competenza statale di dettare, per tutte le altre
"materie", i "princìpi fondamentali" nel cui rispetto dovrebbe
esplicarsi l'attività regionale (la quale dovrebbe altresì non
porsi in contrasto con l'interesse nazionale e con quello
delle altre regioni), venendo peraltro rafforzato l'obbligo
del legislatore nazionale di porre tali "princìpi
fondamentali" esclusivamente mediante leggi organiche che
siano effettivamente "di soli princìpi".
1.3 Legge organica e legge di transizione.
Quanto detto al termine del paragrafo immediatamente
precedente chiarisce che il pervenire della definizione del
"nuovo regionalismo" al suo esito conclusivo e formale non
farebbe affatto venir meno la necessità di definire "leggi
organiche" recanti i "princìpi fondamentali" della disciplina
delle diverse "materie", tra le quali l'"urbanistica" (nella
definizione ampia datane dall'articolo 80 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.616,
riconducibile al concetto di "governo del territorio").
Per converso, tale esigenza è posta già dalla vigente
Costituzione, talché il Parlamento potrebbe (e dovrebbe)
impegnarsi da subito a darvi (finalmente) risposta.
Una "legge organica" in materia di "governo del
territorio" in estrema sintesi, e con il massimo schematismo,
dovrebbe:
disciplinare l'esercizio delle competenze che sia
oggettivamente indispensabile che residuino allo Stato, o
comunque a soggetti istituzionali sovraregionali,
essenzialmente in tema di tutela dell'integrità fisica e
dell'identità culturale del territorio, e dei servizi di
rilevanza nazionale;
enunciare i princìpi fondamentali, costituenti indirizzi
e limiti all'attività legislativa regionale, in ordine
all'attività di pianificazione;
ridefinire le facoltà inerenti il diritto di proprietà
degli immobili e la disciplina delle trasformazioni (fisiche o
funzionali) degli stessi, e quindi, su tali basi:
disciplinare sia le espropriazioni e le occupazioni di
immobili per motivi di interesse generale, sia il sistema
impositivo, fiscale e parafiscale, attinente gli immobili e le
relative trasformazioni;
dettare i princìpi fondamentali relativi ai
provvedimenti abilitativi all'esecuzione di trasformazioni di
immobili.
La vastità dei settori dell'ordinamento che andrebbero
interessati, ed incisi, in una siffatta operazione, la
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necessità di approfondimenti culturali e tecnici delle
differenti soluzioni possibili, l'esigenza di costruire
adeguate intese politiche sulle soluzioni individuate a
prescelte, non possono che portare ad escludere che una "legge
organica" quale quella auspicata possa essere definita dal
Parlamento in tempi abbastanza celeri.
Per converso, si appalesa urgentissima la necessità (ma
anche avvertibile la possibilità) di dare risposte ai tre più
gravi, e da troppo tempo irrisolti, o malamente risolti,
"nodi" che hanno posto, e stanno tuttora ponendo, ostacoli
quasi insormontabili alla pratica di un corretto, efficace ed
efficiente "governo del territorio", e cioè a quello della
determinazione delle indennità di espropriazione (e di
occupazione) di immobili per motivi di interesse generale, a
quello dell'efficacia e della durata dei cosiddetti "vincoli
urbanistici" ed, infine, a quello dell'adeguatezza dei
contributi afferenti le concessioni edificatorie. Al contempo
si appalesa la necessità (e la possibilità) di ridisciplinare,
procedendo ad incisive operazioni di chiarificazione, di
razionalizzazione, di sistematizzazione, altri connessi
argomenti (la cui vigente sconnessa disciplina pone problemi
quasi altrettanto gravi in rapporto alla predetta finalità),
quali quello delle facoltà inerenti il diritto di proprietà
sugli immobili e dei provvedimenti abilitativi ad operarvi
trasformazioni, e quello dei procedimenti di espropriazione o
di occupazione per motivi d'interesse generale.
A tali "nodi" ed argomenti si ritiene infatti possibile
dare tempestivamente risposte che, nella più gran parte dei
casi, non soltanto consentano l'immediata ripresa di un
corretto, efficace ed efficiente "governo del territorio", ma
pongano anche le premesse, logiche e giuridiche, per
successive più compiute e definitive soluzioni ai medesimi o
connessi problemi; mentre in altri casi fornirebbero soluzioni
non (o non del tutto) definitive, ma "accettabili".
Per soluzioni "accettabili" si intendono soluzioni, che,
contemporaneamente:
non pregiudichino la successiva proponibilità di
soluzioni più compiute e soddisfacenti, da collocare
nell'ambito dell'auspicata nuova "legge organica" in materia
di "governo del territorio";
si conformino alle decisioni ed alle elaborazioni della
giurisprudenza, costituzionale, ordinaria ed
amministrativa;
possano incontrare il consenso di un arco molto vasto di
forze politiche, economiche, sociali e culturali.
E' bene precisare che nel novero delle soluzioni non
definitive si è consapevoli di dover collocare, segnatamente,
quella data dalla presente proposta di legge al problema della
determinazione delle indennità di espropriazione.
Le riflessioni condotte negli anni, particolarmente negli
ultimi tempi, inducono a ritenere che sia necessario definire
una nuova normativa organica riguardante il regime fiscale
degli immobili; tra l'altro riformulando le disposizioni
relative all'imposizione patrimoniale su di essi ed
aggiornando ed unificando gli attuali catasti.
Con tale premessa l'espropriazione potrebbe divenire una
"vendita obbligatoria per ragioni di pubblica utilità", ed i
valori degli immobili potrebbero essere riferiti a quelli
dichiarati ed accertati in sede tributaria.
Il finanziamento delle espropriazioni potrebbe così essere
posto a carico non più della fiscalità generale, ma di una
specifica quota dell'imposizione patrimoniale immobiliare,
definita e gestita dalle amministrazioni locali.
Si affermerebbe in tal modo un principio di "solidarietà
fiscale" tra i proprietari degli immobili, che,
contemporaneamente: approssimerebbe l'obiettivo
dell'indifferenza dei proprietari alle determinazioni
pianificatorie; garantirebbe ai proprietari degli immobili
espropriati un "giusto ristoro" secondo i precetti della Corte
costituzionale; consentirebbe alla collettività di pagare la
quota di rendita incorporata nei riconosciuti valori
immobiliari con i proventi di un'imposizione fiscale a carico
della rendita medesima; ridurrebbe al minimo il contenzioso
espropriativo, concentrandosi le contese nella fase
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dell'accertamento tributario; renderebbe possibile
un'effettiva programmazione nel tempo degli interventi
previsti dalla pianificazione.
Naturalmente, disposizioni quali quelle prospettate
sarebbero tanto più efficaci ed eque quanto più ad esse
corrispondesse una forte semplificazione dell'imposizione
sugli immobili, prevedendosi, ad esempio, l'eliminazione delle
attuali imposte di registro, o la loro determinazione in
misura fissa. Tra l'altro questa ed altre imposte applicate al
momento del trasferimento della proprietà degli immobili
svolgono presentemente un ruolo negativo, in quanto, in
presenza di un'altissima percentuale di soddisfacimento del
fabbisogno abitativo attraverso l'uso diretto dell'alloggio in
proprietà (e di una gravissima carenza di alternative),
costituiscono un'oggettivo ostacolo alla mobilità abitativa ed
all'elasticità del rapporto domanda-offerta.
Tutto ciò premesso, si deve riconoscere che la complessità
dei problemi da affrontare e da risolvere (anche in
conseguenza della stratificazione delle disposizioni vigenti)
in sede di ridefinizione delle normative, e l'imponenza delle
operazioni da effettuare per "mettere a regime" un sistema
quale quello prefigurato, richiedono tempi tutt'altro che
brevi. La qual cosa rafforza la convinzione che si debba,
invece, urgentemente fornire una risposta "accettabile" (nel
senso anzidetto e per tutto il tempo necessario a renderne
praticabile una migliore) e solida (tale certo non essendo
quella data dall'articolo 5- bis del decreto-legge 11
luglio 1992, n.333, convertito, con modificazioni, dalla legge
8 agosto 1992, n.359, come dimostrano le motivazioni delle
molteplici ordinanze di rimessione al giudizio della Corte
costituzionale) al problema delle determinazione delle
indennità di espropriazione.
2. La proposta di legge.
2.1. Disciplina delle trasformazioni di immobili.
Si provvede innanzitutto (articolo 1) a ridefinire il
contenuto del diritto di proprietà degli immobili, chiarendo
che a tale diritto ineriscono, oltre che le facoltà di goderne
e di disporne, anche quella di operarvi trasformazioni (nel
rispetto delle regole conformative dettate dalle leggi e dagli
atti amministrativi delle istituzioni competenti), purché tali
trasformazioni non abbiano rilevanza territoriale ed
urbanistica.
Le trasformazioni aventi rilevanza territoriale ed
urbanistica si dispone invece che siano, oltreché decise dallo
Stato, dalle regioni e dagli altri enti pubblici territoriali,
attuate (ovviamente anch'esse nel rispetto delle relative
regole conformative) dai soggetti aventi titolo sulla base di
apposite concessioni, tali in senso giuridicamente proprio, e
cioè, innanzitutto, di norma onerose.
E si afferma l'assunto generale per cui la rilevanza
territoriale ed urbanistica delle trasformazioni di immobili
deriva dalla loro capacità di modificare il carico insediativo
puntuale o il preesistente sistema di relazioni tra gli
elementi del territorio; cioè anche dalla loro capacità di
indurre esigenze di arricchimento o di modificazione
dell'"equipaggiamento" collettivo e pubblico del territorio e
degli insediamenti, la qual cosa motiva, anzi rende
socialmente e politicamente doverosa ed irrinunciabile, la
previsione del pagamento di un corrispettivo agli enti
pubblici esponenziali della collettività.
Si provvede quindi (articolo 2) a classificare
puntualmente le trasformazioni di immobili, distinguendo
quelle aventi rilevanza territoriale ed urbanistica da quelle
non aventi tale rilevanza. Si ritiene che tale dettagliata
classificazione debba competere alla produzione legislativa
nazionale, in quanto essa configura il concreto contenuto del
diritto di proprietà degli immobili, per la qual cosa è
indubitabile una riserva di legge statale, che sussisterebbe
anche in vigenza delle ipotesi, di cui dianzi s'è detto, di
ridefinizione delle competenze dello Stato e delle regioni.
E' opportuno sottolineare che la classificazione operata
chiarisce che si hanno trasformazioni di immobili anche ove
esse siano esclusivamente "funzionali", cioè consistano in
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mutamenti dell'uso in atto anche non accompagnati da
trasformazioni fisiche. Anzi, chiarisce che in taluni casi,
puntualmente indicati sulla base di approfondite valutazioni,
le trasformazioni meramente "funzionali" hanno rilevanza
territoriale ed urbanistica in quanto sono capaci di
modificare (quantitativamente o qualitativamente) il carico
insediativo puntuale, o il preesistente sistema di relazioni
tra gli elementi del territorio, e di indurre esigenze di
arricchimento o di modificazione dell'"equipaggiamento"
collettivo e pubblico del territorio e degli insediamenti
quanto talune, e ben più di talaltre, trasformazioni
fisiche.
Sulla base di tali coerenti assunti concettuali (e quindi
rimediando ai guasti prodotti dalla caotica legiferazione
degli anni '80), si chiarisce la natura dei provvedimenti
abilitativi ad operare trasformazioni di immobili:
autorizzatoria (e gratuita) per le trasformazioni non aventi
rilevanza territoriale ed urbanistica, concessoria (ed
onerosa) per le trasformazioni aventi tale rilevanza. E si
ridisciplina (capo II del titolo I) quanto afferisce la
titolarità, la validità, le caratteristiche, i procedimenti di
ottenimento, gli annullamenti di tali provvedimenti
abilitativi, nonché (nella logica del perseguimento sia di una
sempre maggiore "trasparenza" delle azioni delle pubbliche
amministrazioni, che di un rafforzamento delle capacità
d'azione popolare) la pubblicità dei provvedimenti e dei
procedimenti, ed il controllo su di essi.
Al fine di rendere effettiva la perentorietà dei termini
stabiliti per le pronunce del sindaco sulle richieste dei
provvedimenti abilitativi, si prevede inoltre (articolo 31) la
possibilità di ricorrere al presidente della provincia, o
della giunta regionale, affinché compiano gli atti richiesti
in via sostitutiva.
2.2. I corrispettivi concessori.
Nella situazione presente, l'argomento degli oneri
concessori è disciplinato, com'è noto, nella legislazione
statale, dalla legge 28 gennaio 1977, n.10.
L'articolo 3 della legge n.10 del 1977 stabilisce che "la
concessione comporta la corresponsione di un contributo
commisurato all'incidenza delle spese di urbanizzazione nonché
al costo di costruzione".
Il primo comma dell'articolo 5 della stessa legge dispone
che "l'incidenza degli oneri di urbanizzazione primaria e
secondaria (...) è stabilita (...) con deliberazione del
consiglio comunale in base alle tabelle parametriche che la
regione definisce (...) per classi di comuni".
La disposizione da ultimo citata ha comportato, e
comporta, un'estrema diversificazione nella quantificazione
della parte del contributo concessorio relativa agli oneri di
urbanizzazione. La qual cosa, oltre ad essere coerente con la
fisionomia fortemente "autonomistica" della Repubblica voluta
dalla Costituzione, ha, e mantiene, intrinseci e propri
caratteri di validità.
Non può invece considerarsi nient'affatto positivo, e
neppure accettabile, che regioni e comuni possano non
intendere che la logica delle disposizioni legislative statali
risiede nella previsione dell'accollo agli
attuatori-beneficiari delle trasformazioni
urbanistico-edilizie degli oneri effettivi che, in conseguenza
di tali trasformazioni, l'ente pubblico deve sostenere per
realizzare le opere e gli interventi di sua competenza, e che
concorrono sensibilmente a determinare il "valore" degli
immobili risultanti dalle trasformazioni medesime.
In altri termini, sarebbe necessario, e profondamente
"giusto", che la somma delle quote dei contributi concessori
relative agli oneri di urbanizzazione afferenti il complesso
delle trasformazioni urbanistico-edilizie attuate da soggetti
privati in un determinato periodo di tempo fosse almeno pari
alla somma dei costi reali delle urbanizzazioni richieste
(direttamente od indirettamente) dalle medesime
trasformazioni.
Naturalmente, regioni e comuni, nell'ambito delle
rispettive competenze, possono "parametrizzare" quanto dovuto
in riferimento alle diverse trasformazioni in termini tali da
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introdurre correttivi "solidaristici", od aventi altre
motivazioni "politiche", rispetto a corrispondenze biunivoche
esatte tra trasformazione e specifiche urbanizzazioni
richieste, ma motivando trasparentemente siffatte scelte, ed
all'interno del complessivo bilanciamento sopra indicato.
In caso contrario, l'onere delle urbanizzazioni sarebbe
"fiscalizzato", con effetti distorsivi e profondamente iniqui.
Oppure le urbanizzazioni non sarebbero realizzate, o sarebbero
realizzate in termini inadeguati (per quantità, qualità e
tempi di realizzazione), con effetti negativi, od addirittura
disastrosi, per la "qualità" (fisica, formale e funzionale)
del territorio e degli insediamenti umani; effetti anch'essi
iniqui, in quanto incidenti negativamente ed
indiscriminatamente sulla totalità dei cittadini, e, di fatto,
con particolare gravosità sui segmenti più "deboli" della
popolazione, a cominciare da quello sicuramente più "debole"
(presentemente) di tutti: le generazioni future.
Per le ragioni ora esposte, si ritiene, più che
ammissibile, doveroso, che la legge statale, nel pieno
rispetto delle competenze delle regioni e dei comuni e quindi
del riferirsi delle rispettive decisioni alle peculiarità
locali, specifichi peraltro che gli oneri di urbanizzazione
devono essere periodicamente rapportati ai costi delle
urbanizzazioni riscontrati e prevedibili o rivalutati
annualmente in relazione ad indici certi.
L'articolo 6 della legge n.10 del 1977 (come modificato
per effetto dell'ultimo comma dell'articolo 9 del
decreto-legge 23 gennaio 1982, n.9, convertito, con
modificazioni, dalla legge 25 marzo 1982, n.94) dispone che
"il costo di costruzione (...) è determinato annualmente, con
decreto del Ministro per i lavori pubblici, sulla base del
costo dell'edilizia agevolata di cui all'articolo 8, terzo
comma, del decreto-legge 6 settembre 1965, n.1022, convertito,
con modificazioni, nella legge 1^ novembre 1965, n.1179.
Con lo stesso provvedimento sono indicate classi di
edifici con caratteristiche tipologiche superiori a quelle
considerate dalla citata legge per le quali sono determinate
maggiorazioni del detto costo di costruzione in misura non
superiore al 50 per cento.
Il contributo afferente alla concessione comprende una
quota di detto costo, non superiore al 10 per cento, quota che
viene determinata dalla regione in funzione delle
caratteristiche delle tipologie delle costruzioni e delle loro
destinazioni ed ubicazioni (...).
Nel caso di interventi su edifici esistenti il costo di
costruzione è determinato in relazione al costo degli
interventi stessi così come individuati dal comune in base ai
progetti presentati per ottenere la concessione".
A quanto previsto dal secondo comma dell'articolo sopra
riportato si provvide con il decreto ministeriale 10 maggio
1977, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.146 del 31
maggio 1977. Il valore del costo di costruzione allora fissato
fu peraltro mantenuto invariato (circa 177.000 lire al metro
quadro) per oltre dieci anni, e quando finalmente si provvide
ad aggiornarlo (negli ultimi tre anni) i ritocchi furono
irrisori. Venne così di fatto annullato ogni (timidamente)
perseguito effetto perequativo tra proprietari di suoli
edificabili soggetti a preventiva acquisizione pubblica e
proprietari di suoli edificabili legittimati alla diretta loro
utilizzazione edificatoria, ed altresì ogni differenza di
onerosità tra interventi edilizi non convenzionati. Vennero
inoltre pesantemente ridotti i proventi delle concessioni che,
a norma dell'articolo 12 della legge n.10 del 1977, avrebbero
dovuto pervenire ai comuni, essendo vincolativamente destinati
alla realizzazione di opere di urbanizzazione, al risanamento
dei centri storici ed all'acquisizione di aree ai fini della
realizzazione delle previsioni della programmazione
urbanistica comunale.
Si ritiene pertanto necessario che la legge garantisca una
periodica determinazione del costo di costruzione con
riferimento a valori almeno vicini a quelli in essere, nonché
la sua annuale rivalutazione in relazione ad indici certi.
Con riferimento alle suesposte valutazioni, nella presente
proposta di legge si mira (articolo 8) ad accollare realmente
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ai soggetti attuatori delle trasformazioni (aventi rilevanza
territoriale ed urbanistica) i costi che tali trasformazioni
comportano per la collettività, tendendo ad approssimare
l'entità degli oneri da far corrispondere a quella reale dei
costi, collegando la determinazione dei primi a quella dei
secondi, da effettuare, di norma, in sede di definizione delle
trasformazioni previste in un arco di tempo determinato. Come
pure si mira a rendere la determinazione dei "costi di
costruzione" (ai quali si prevede di continuare a riferire una
quota dei corrispettivi concessori) più articolata nel
territorio nazionale, e quindi più approssimata alla
realtà.
In sede di prima applicazione della legge si prevede
(articolo 33) che gli oneri di urbanizzazione ed i costi di
costruzione, fino alla "messa a regime" del nuovo sistema,
siano adeguati, annualmente ed automaticamente, in ragione
dell'intervenuta variazione dei costi di costruzione accertata
dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT). E si prevede
altresì che, comunque, i costi di costruzione, determinati
dalle regioni, non possano essere inferiori ai costi massimi
ammissibili per l'edilizia agevolata, definiti dalle stesse
regioni.
Gli altri articoli del capo III del titolo I ripropongono,
razionalizzandole, disposizioni presenti nella precedente
legislazione statale.
2.3. Espropriazioni ed occupazioni di immobili per motivi
d'interesse generale.
In merito alle espropriazioni ed alle occupazioni di
immobili per motivi d'interesse generale (titolo II) ci si
propone in via generale di:
a) definire un unico regime normativo per tutte le
espropriazioni ed occupazioni (anticipate o temporanee) di
immobili per motivi d'interesse generale, in tutti i casi, e
ad opera di tutti i soggetti, previsti da leggi statali o
regionali (articolo 34, comma 5);
b) riprecisare in termini di diritto positivo, ed
in un apparato normativo unico, l'insieme di istituti, di
disposizioni procedimentali e di merito, di regole applicative
presentemente frutto di "norme frammento" reperibili in
diversi provvedimenti legislativi nonché di sentenze
abrogative, manipolative ed additive;
c) snellire i moduli procedimentali (capo II del
titolo II);
d) garantire in termini certi ed efficaci il
diritto dei proprietari di immobili soggetti ad espropriazione
(o ad occupazione temporanea), e degli altri soggetti
eventualmente interessati, ad ottenere sollecitamente la
definizione, ed il pagamento, delle indennità spettanti
(ibidem);
e) distinguere l'occupazione effettivamente
temporanea dall'occupazione anticipata (rispetto
all'espropriazione);
f) definire circostanze, limiti ed effetti della
cosiddetta "espropriazione sostanziale", cioè di un "modello"
espropriativo di creazione totalmente giurisprudenziale
(articolo 25).
2.4. Determinazione delle indennità di espropriazione ed
occupazione di immobili per motivi d'interesse generale.
Quanto ai criteri di determinazione delle indennità di
espropriazione (base di riferimento per la determinazione di
quelle di occupazione), si provvede a distinguere tre
categorie di immobili:
i terreni considerati edificabili (ai fini
dell'applicazione delle disposizioni che si stanno
esponendo);
i terreni non considerati edificabili;
i fabbricati.
In continuità concettuale con il disegno di legge
presentato nella X legislatura dai senatori Cutrera ed altri
(Atto Senato n.799) e con il disegno di legge presentato,
sempre nella X legislatura, dal Governo (Atto Senato n.1947),
confluiti nel testo unificato approvato dal Senato della
Repubblica il 31 luglio 1990 (Atto Camera n.5036), si
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stabilisce che vengano considerate aree edificabili solamente
quelle come tali definite dagli strumenti di pianificazione
vigenti, od in riferimento ad essi (commi 18 e 20
dell'articolo 27), essendone escluse in ogni caso le aree rese
inedificabili dall'apposizione su di esse, in qualsivoglia
forma contemplata dalle leggi, di "vincoli", cosiddetti
"ricognitivi", comportanti inedificabilità, nonché le aree non
dotate, o scarsamente dotate, di opere di urbanizzazione e di
servizi pubblici, ed inedificate o scarsamente edificate, che
siano state, o che siano, rese urbanizzabili od edificabili
dagli strumenti di pianificazione subordinatamente alla loro
preventiva integrale acquisizione pubblica (comma 19
dell'articolo 27). Tale impostazione è perfettamente aderente
alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle supreme
istanze della giustizia ordinaria ed amministrativa.
Per i terreni non considerati edificabili, l'indennità di
espropriazione si prevede sia determinata (come nella
situazione presente) con riferimento al "valore agricolo"
(articolo 27, commi 1 e 2), oppure con riferimento al valore
conferito dalle utilizzazioni extra-agricole in atto
(cogliendo le indicazioni in tal senso espresse dalla
giurisprudenza della Cassazione), e ciò sia con stime puntuali
(articolo 27, comma 3) che "convenzionalmente" (articolo 27,
comma 4).
Per i terreni considerati edificabili si prevede che
l'indennità di espropriazione sia determinata applicando al
cosiddetto "valore venale" un meccanismo di abbattimento
mutuato dalla legge n. 2892 del 1885, per il risanamento della
città di Napoli, già riconosciuto legittimo dalla Corte
costituzionale. Si prevede, infatti, che l'indennità di
espropriazione sia commisurata alla media tra il "valore
venale" ed il reddito decennale dominicale determinato ai fini
dell'imposizione diretta (articolo 27, comma 5), ovvero il
reddito decennale effettivamente ed accertatamente percepito
(articolo 27, comma 7). Ci si premura, altresì, di predisporre
soluzioni per i casi in cui, ai sensi della vigente
legislazione, i terreni non siano stati considerati produttivi
di redditi dominicali (articolo 27, comma 6), ovvero non
abbiano prodotto redditi effettivi accertati o accertabili
(articolo 27, comma 8).
Per i fabbricati dei quali è prescritta l'iscrizione al
nuovo catasto edilizio urbano si stabilisce che l'indennità di
espropriazione sia pari al valore catastale calcolato ai fini
dell'imposizione indiretta, cioè ad un valore generalmente
riconosciuto come fortemente approssimato al valore reale, e
comunque preso per base ai fini fiscali più propri (articolo
27, comma 10). Ma si dispone altresì che anche per tali
fabbricati, in caso di non accettazione da parte dei
proprietari dell'indennità determinata nei termini suddetti,
nonché per quelli per i quali non è prescritta l'iscrizione al
nuovo catasto edilizio urbano, purché abbiano lecite
utilizzazioni in atto (articolo 27, comma 12), si proceda a
stima puntuale del valore degli immobili interessati, avendo a
riferimento la loro consistenza, le loro effettive condizioni
di vetustà e di conservazione, e le lecite utilizzazioni in
atto (articolo 27, comma 11).
Si prevede inoltre che, in tutti i casi ritenuti
possibili, sia facoltà dei proprietari degli immobili
interessati richiedere che la determinazione dell'indennità di
espropriazione sia effettuata con l'applicazione di criteri
diversi da quello seguito dal promotore del procedimento, con
particolare riferimento a quello della commisurazione ai
valori definiti a fini fiscali (articolo 27, commi 9 e 13).
E' altresì previsto (articolo 27, commi 14, 15 e 16) che
si tenga conto dei contributi versati afferenti le concessioni
edilizie, e delle realizzate opere di urbanizzazione.
E si dispone, infine, che, per gli immobili oggetto di
convenzioni con enti pubblici che ne determinino i prezzi di
vendita, le indennità di espropriazione, nel periodo di
vigenza di tali convenzioni, siano pari ai prezzi di vendita
stabiliti (articolo 27, comma 17).
Le indennità di occupazione si prevede (articolo 28) siano
determinate con il sistema degli interessi legali sul valore
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di riferimento costituito dall'indennità di espropriazione
determinata per i medesimi immobili.
E si ribadiscono (articolo 29) gli indennizzi ad
utilizzatori diversi dai proprietari già previsti dalla
vigente legislazione.
Si prevede, infine, che le nuove disposizioni relative
alla determinazione delle indennità trovino applicazione anche
nei procedimenti in corso, con l'eccezione dei casi in cui le
indennità determinate ai sensi delle previgenti norme siano
state accettate dalle parti, ovvero siano divenute non
impugnabili, ovvero siano state definite con sentenza passata
in giudicato (articolo 34, comma 5).
2.5. Destinazione di immobili determinati a funzioni
pubbliche o collettive.
Al problema dei cosiddetti "vincoli urbanistici" si
propone di dare una soluzione alternativa a quella individuata
a decorrere dalla legge 19 novembre 1968, n.1187, e
riprendente, invece, quella indicata dai commi 3 e 4
dell'articolo 9 del testo unificato approvato dal Senato della
Repubblica il 31 luglio 1990 (Atto Camera n.5036).
Si dispone quindi (articolo 30) che gli immobili
esattamente individuati dagli strumenti di pianificazione, e
dagli stessi assoggettati a disposizioni immediatamente
vincolanti e direttamente operative, che comportino la loro
utilizzazione solamente per funzioni pubbliche o collettive,
devono essere acquisiti dal soggetto pubblico competente entro
il termine perentorio di dieci anni dalla data di inizio
dell'efficacia della suddette disposizioni, scaduto il quale
termine gli immobili sono acquisiti di diritto al patrimonio
dei soggetti pubblici competenti avendo i relativi proprietari
diritto al pagamento del loro controvalore, determinato
secondo i criteri stabiliti per la determinazione
dell'indennità di espropriazione. E si stabilisce altresì che
valgano in tali casi le medesime disposizioni dettate per
quelli di acquisizione pubblica secondo il modello
dell'"espropriazione sostanziale" (ed assunte, come s'è
accennato, dai più maturi e organici approdi della
giurisprudenza della Cassazione).
Si precisa, inoltre, che, qualora non sia tassativamente
disposta, dagli strumenti di pianificazione, l'acquisizione
pubblica dei predetti immobili, anche come condizione della
loro trasformabilità fisica o funzionale, i proprietari ed il
soggetto pubblico competente possono convenire, prima della
scadenza del termine suindicato e per determinati periodi di
tempo, modalità di utilizzazione degli immobili stessi che
assicurino l'esplicazione della funzione prevista, rinunciando
il proprietario, per tali periodi di tempo, all'esercizio
dell'anzidetto diritto.
Si reputa costituzionalmente legittimo stabilire un
termine decennale, considerando che il periodo massimo di
assoggettamento senza indennizzo di specifici immobili a
destinazioni pubbliche o collettive determinato dalle norme di
legge statali non censurate dalla Corte costituzionale può
raggiungere i quindici anni.
Per converso la soluzione indicata sembra praticabile
dagli enti pubblici territoriali senza sensibili difficoltà
ove si instauri una pratica di pianificazione del territorio
nella quale:
a) le disposizioni degli strumenti mediante i
quali si esprime la pianificazione a tutti i livelli, che
definiscono le specifiche destinazioni d'uso e le concrete
trasformazioni fisiche e funzionali attivabili, o da attivare,
valgano a tempo determinato, e debbano essere periodicamente
aggiornate in relazione ai fabbisogni riscontrati, alle
esigenze che si esprimono, alle disponibilità di risorse, alle
propensioni all'intervento;
b) le previsioni, particolarmente della
pianificazione comunale, di trasformazioni modificative
dell'organizzazione territoriale o dell'assetto urbano di
determinati ambiti, debbano tradursi in disposizioni
immediatamente precettive e direttamente operative, e quindi
riguardanti immobili determinati, solamente al verificarsi
delle suesposte condizioni, mediante strumenti di
specificazione e di integrazione dell'apparato
pianificatorio;
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c) sia comunque strategicamente programmabile nel
tempo ogni trasformazione avente rilevanza territoriale ed
urbanistica.
2.6 Efficacia della legge.
Non appare contraddittorio con quanto asserito al
paragrafo 1.2. stabilire, come si propone (articolo 34, comma
1), che le disposizioni sinora esposte costituiscano nella
loro interezza princìpi fondamentali ai sensi e per gli
effetti di cui all'articolo 117 della Costituzione.
Della definizione dei contenuti del diritto di proprietà
degli immobili s'è già detto. Le disposizioni relative ai
procedimenti abilitativi, di cui al capo II del titolo I, sono
formulate in termini del tutto coerenti con l'attribuita
natura di "princìpi fondamentali".
Quanto all'argomento dei contributi concessori, la natura,
largamente riconosciuta, "parafiscale" degli stessi pone un
non eludibile problema di riserva di legge statale.
Le disposizioni relative alle espropriazioni o occupazioni
di immobili, ed in particolare quelle afferenti la
determinazione delle indennità, incidono sui contenuti del
diritto di proprietà, argomento che è quasi unanimamente
considerato coperto da riserva di legge statale.
La soluzione data al problema dei cosiddetti "vincoli
urbanistici" (che presumibilmente avrebbe potuto, e potrebbe,
essere introdotta anche da leggi regionali in invarianza
dell'esistente normativa statale) ha certamente carattere di
possibile "principio fondamentale delle leggi dello Stato", è
formulata, nella proposta di legge, in termini coerenti con
tale carattere e certamente non costituisce condizionamento
della "creatività" della produzione legislativa regionale, la
quale anzi viene indirettamente stimolata ad esercitarsi nel
definire contenuti e metodologie dell'attività pianificatoria
che consentano di recepire la predetta soluzione in un
contesto di più efficace perseguimento della "qualità"
(fisica, formale e funzionale) del territorio e soprattutto
degli insediamenti umani.
Piuttosto è il caso di richiamare l'attenzione sulle
disposizioni (commi 2 e 3 dell'articolo 34) che esplicitamente
e puntualmente applicano il modello costituzionale di
produzione legislativa.
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