| Onorevoli Colleghi! - 1. I nuovi fattori dello
sviluppo economico e regionale.
L'evoluzione delle traiettorie tecnologiche e dei
mercati dei prodotti e servizi fanno sì che il modello di
sviluppo industriale attuale sia profondamente diverso da
quello di alcuni decenni or sono e questo richiede
un'innovazione nelle strategie di sostegno alle regioni
arretrate e una nuova politica di sviluppo basata su
amministrazioni regionali e locali.
Nella politica regionale tradizionale il centralismo delle
forme istituzionali è strettamente correlato con meccanismi di
mero trasferimento finanziario che comportano una sostanziale
deresponsabilizzazione ed una debole integrazione degli attori
locali.
Dal punto di vista economico, questo è collegato con
l'obiettivo di assicurare una sostanziale protezione dalla
concorrenza internazionale alle produzioni locali e quindi con
un'attitudine di chiusura e di isolamento.
Una politica regionale "orientata al mercato" mira invece
alla promozione dello sviluppo endogeno tramite la
valorizzazione delle risorse locali umane, naturali, materiali
ed immateriali ed attribuisce un ruolo prioritario allo
sviluppo delle piccole e medie imprese. In questa prospettiva
la configurazione di nuovi rapporti Stato-regioni
caratterizzati da una maggiore autonomia regionale, lo
sviluppo di un maggiore rigore finanziario ed una maggiore
efficienza e capacità progettuale delle amministrazioni
pubbliche si collegano direttamente con una strategia
industriale basata sull'apertura alla concorrenza
internazionale e la promozione della innovazione.
La crescita dell'occupazione è strettamente collegata con
la promozione di un "circolo virtuoso" di sviluppo regionale
basato sugli effetti cruciali esercitata dalla crescita della
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produttività. Infatti, solo un aumento della produttività
permette un aumento della competitività delle imprese e quindi
la crescita dei loro livelli di profitto e di investimento in
impianti, in ricerca e sviluppo e in strutture organizzative.
Gli investimenti permettono l'ampliamento delle produzioni
esistenti e quindi la crescita della produttività ed un
maggiore consenso sociale che stimola l'adozione delle
innovazioni riducendone i relativi ostacoli a scala locale.
L'occupazione può essere aumentata solo con una rilevante
crescita delle produzioni regionali e questo richiede misure
che promuovano la creazione e lo sviluppo di nuove imprese
capaci di individuare nuove opportunità di mercato e di
adottare nuove tecnologie.
Nelle regioni arretrate il sottosviluppo economico è
soprattutto l'effetto, ma per altri aspetti anche la causa,
della incapacità organizzativa sia della amministrazione
pubblica che di gran parte delle stesse imprese private o in
altri termini è l'effetto di approssimazione, improvvisazione
e incapacità di coordinamento, di individualismo e scarsa
propensione ad iniziative di tipo collettivo.
La carenza di organizzazione non è un problema che possa
essere risolto aggirandolo o facendo ricorso a
un'organizzazione imposta dall'esterno, affidando ad operatori
esterni la progettazione e persino l'esecuzione di un numero
limitato di progetti ritenuti strategici.
In un'economia di mercato l'evoluzione dell'economia
regionale dipende dalla progettazione ed esecuzione di
migliaia di progetti per i quali le risorse esterne sarebbero
sempre insufficienti. La carenza di organizzazione deve essere
affrontata promuovendo lo sviluppo di capacità di
organizzazione interne anche tramite forme efficienti di
assistenza tecnica da parte dell'amministrazione pubblica.
In questa prospettiva gli strumenti di politica regionale
tradizionale come gli incentivi finanziari agli investimenti,
le infrastrutture e l'occupazione nella pubblica
amministrazione devono essere accompagnati da altri strumenti
che tengano direttamente o implicitamente conto
dell'importanza di migliorare le capacità organizzative di
un'economia arretrata.
Pertanto, una politica nelle regioni del mezzogiorno
moderna, efficace, rigorosa e diversa dalla mera attrazione di
investimenti di grandi imprese dovrebbe ispirarsi ai seguenti
principi generali:
a) promuovere attività produttive competitive e
orientate al consumatore;
b) stimolare la flessibilità dell'ambiente locale
e accelerare i tempi del cambiamento;
c) promuovere una maggiore apertura dell'economia
locale verso l'esterno.
2. Da un approccio per aree ad un approccio per problemi
strategici.
Lo spazio si allarga sotto l'effetto di una mobilità
crescente degli uomini, dei beni e dei servizi, dei capitali,
delle informazioni e delle conoscenze. Il territorio non è più
"supporto fisico di imprese e livelli produttivi
predeterminati, che si rilocalizzano in funzione di diversi
fattori di attrazione, ma un fattore attivo, ovvero
"l'ambiente" che condiziona la valorizzazione delle risorse e
le capacità delle singole imprese di affrontare la concorrenza
internazionale.
La nuova politica regionale del governo nazionale e della
commissione della Unione europea non dovrebbe considerare un
insieme limitato di "regioni problema" come se si trattasse di
un sistema "chiuso", ma piuttosto un insieme limitato di
"problemi regionali strategici" e quindi dovrebbe essere
estesa all'intero territorio nazionale e comunitario in un
quadro territoriale a geometria variabile.
Le regioni comprese nell'obiettivo 1 possono certamente
rappresentare una classificazione tuttora utile al fine di
prevedere per tali regioni livelli quantitativi maggiori degli
schemi di aiuti finanziari del governo nazionale e della
Unione europea. Tuttavia, la politica regionale dovrebbe anche
in queste regioni essere inquadrata per alcune linee di
attività in programmi settoriali di dimensione nazionale o
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comunitaria, che dovrebbero essere estesi, seppure con aiuti
finanziari minori, a tutte le altre regioni del paese o della
Unione europea.
La politica regionale non deve prendere in considerazione
solo la dimensione dello sviluppo industriale. I problemi di
sviluppo economico si sono dimostrati strettamente connessi e
spesso anche determinati da problemi di carattere sociale.
La politica regionale di sviluppo economico implica di
fatto la promozione di un aggiustamento strutturale interno in
cui sono importanti la dimensione sociale, culturale,
ecologica e istituzionale.
Fanno parte integrante di una nuova politica regionale
misure destinate ad affrontare il deterioramento
dell' habitat urbano, del paesaggio e dell'ambiente
naturale, i problemi di qualità della vita e di carattere
ambientale nel senso più generale, come il disordine
urbanistico e l'inquinamento dell'aria acustico.
Pertanto diventano sempre meno efficaci politiche
regionali sostanzialmente di tipo macroeconomico come quella
basata su trasferimenti finanziari automatici. La politica
regionale non deve più tanto essere una politica di
compensazione e di sostegno ad imprese e al reddito delle
famiglie, ma deve consistere nel coordinamento a livello
territoriale o interregionale delle politiche settoriali
nazionali o comunitarie, che devono essere adattate alle
caratteristiche di sistemi produttivi regionali sempre più
complessi al loro interno e diversi l'uno dall'altro.
La politica regionale del governo nazionale dovrebbe
affrontare diversi problemi di natura territoriale che
interessano tutte le regioni di un paese. In questa
prospettiva sarebbe opportuno che la politica regionale
nazionale fosse articolata in programmi nazionali settoriali,
come accade a livello europeo ove la Commissione ha elaborato
diverse decine di "iniziative comunitarie" o programmi di
iniziative comunitaria (Envireg, Stride, Interreg, Leader,
eccetera) o disposizioni specifiche su azioni innovatrici,
che riguardano l'assetto territoriale (Europa 2000), la
cooperazione transfrontaliera, la cooperazione tra regioni e
città (Recite) e i progetti pilota urbani.
Spetta quindi al governo nazionale uno sforzo di
progettazione nella definizione delle linee strategiche di
tali programmi e il relativo finanziamento, mentre le
istituzioni regionali dovrebbero essere responsabilizzate
nell'elaborazione e presentazione di progetti operativi.
Esempi di tali programmi possono essere quelli relativi:
a) alla promozione delle esportazioni e
dell'internazionalizzazione delle economie regionali;
b) alla riconversione di aree di temporanea crisi
economica e alla creazione di poli tecnologici;
c) miglioramento della rete degli aeroporti, dei
porti e del sistema ferroviario, alla riqualificazione delle
infrastrutture di rilevanza regionale delle grandi città, al
programma di sviluppo economico delle aree con vocazione
turistica o di tutela ambientale;
d) alla realizzazione di parchi naturali;
e) alla promozione di programmi di cooperazione
interregionale anche di tipo transnazionale.
3. I nuovi compiti dei soggetti istituzionali.
La nuova politica regionale non può essere realizzata
né per decreto, né con i tradizionali documenti di
programmazione approvati come legge dalle singole regioni. La
sua elaborazione e attuazione richiedono la partecipazione di
numerosi partner pubblici e privati che concertino tra
loro le rispettive modalità di cooperazione. Alla sua base
sono pertanto i princìpi del partnerariato e della
collaborazione.
Un equilibrio corretto tra libero mercato e ruolo dello
stato implica che gli attori istituzionali, come
l'amministrazione nazionale e regionale, si assumano il
compito di definire i grandi orientamenti della politica
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regionale, le grandi direttrici dell'articolazione del
territorio e svolgere la funzione di arbitri nelle
interrelazioni tra le diverse regioni ed aree intraregionali.
Spetta a tali istituzioni definire le procedure, competenze,
modalità di decisione e di arbitraggio dei conflitti, che non
sono dati per sempre ma devono essere negoziati con gli altri
attori regionali in funzione del problema da trattare.
Spetta alle istituzioni pubbliche la definizione delle
regole e degli incentivi. Tuttavia va lasciata la
responsabilità dell'attuazione di progetti operativi
all'iniziativa dei diversi attori privati.
E' quindi necessario anche nelle regioni arretrate un
processo graduale di riduzione dell'interventismo pubblico e
di selettività dello stesso, accompagnato da azioni di
assistenza tecnica che promuovano l'imprenditorialità,
l'associazionismo e la cooperazione e collegamenti con
l'esterno.
Infatti il decentramento amministrativo e l'autonomia
regionale sono una forma istituzionale indispensabile in una
società articolata culturalmente e tecnologicamente più
complessa, ed il modello centralista nelle relazioni tra
istituzioni pubbliche e dirigista nelle relazioni tra settore
pubblico e privato è obsoleto così come il modello "fordista"
è un modello gerarchico e obsoleto di organizzazione delle
imprese industriali.
4. Nuovi rapporti interregionali e nuove procedure
organizzative.
Le indicazioni sopraillustrate mostrano che, sia nei
rapporti con i diversi attori privati e pubblici a scala
locale che nelle relazioni con l'amministrazione nazionale, la
nuova politica regionale si caratterizza per l'adozione di un
"approccio transazionale" e del nuovo "paradigma reticolare".
Si può sostenere che al limite il problema della nuova
politica regionale non è tanto che "cosa fare", ma soprattutto
"come fare" e con quali partner.
La nuova politica regionale deve comportare un maggiore
potere o maggiori funzioni per le istituzioni regionali. In
questa prospettiva andrebbe lasciata alle regioni da un lato
la definizione degli obiettivi e delle strategie generali di
sviluppo economico regionale e dall'altro la fase della
programmazione operativa e dell'attuazione dei programmi.
Spetterebbe invece allo Stato la verifica della coerenza a
scala interregionale degli schemi di aiuto alle imprese
assicurati dalle diverse regioni.
Di conseguenza la nuova politica regionale comporta un
maggiore trasferimento di risorse finanziarie
dall'amministrazione centrale verso le istituzioni
regionali.
Le norme legislative nazionali e regionali devono
limitarsi a prescrizioni molto generali di orientamento
strategico, di definizioni delle procedure di concertazione e
di impegno finanziario.
Il nuovo modo di concepire l'intervento nelle regioni del
Mezzogiorno dovrebbe essere, quindi, estremamente semplice e
flessibile. Non dovrebbe avere un carattere prescrittivo ma
piuttosto un carattere, da un lato, procedurale-istituzionale
e, dall'altro, finanziario e con l'obiettivo di regolare i
rapporti tra i diversi soggetti: Stato, altre amministrazioni
centrali, regioni ed enti locali, nella politica di sviluppo
economico del Mezzogiorno.
Va invece lasciato il maggiore spazio possibile alla
definizione di specifici progetti operativi nell'ambito di
accordi diretti tra i diversi attori e di strutture
istituzionali ad hoc come indicato da strumenti
innovativi, quali gli "accordi di programma", le "sovvenzioni
globali", le "società miste", gli "enti consortili", i
"protocolli d'accordo", i "segretariati", i "gruppi di lavoro"
e le "comunità di lavoro" tra comuni, province e tra questi e
le associazioni di categoria ed altri attori privati.
Mentre oggetto dei provvedimenti legislativi tipici
dell'approccio tradizionale alla politica regionale sono
essenzialmente trasferimenti di tipo finanziario, nella nuova
politica regionale oggetto degli accordi devono essere anche
trasferimenti di tipo reale, quale azioni di sostegno,
assistenza tecnica, trasferimento tecnologico, azioni di
animazione, eccetera.
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5. La proposta.
Se la proposta vuole essere quella di una maggiore
responsabilizzazione delle amministrazioni ed un
coinvolgimento crescente delle attività ordinarie dello Stato,
il quadro di riferimento delle politiche deve basarsi su
informazioni complete e tempestive sui flussi di spesa e sulle
attività, con una responsabilizzazione in tal senso del
Governo e di tutti gli amministratori responsabili.
Allo stato attuale le informazioni sulla distribuzione
della spesa pubblica appaiono lacunose e non consentono
adeguate comparazioni.
La proposta di legge che si presenta ha lo scopo di
determinare un canale ufficiale di informazione e di
comunicazione, con una trasmissione da parte delle
amministrazioni competenti al Ministero del bilancio e della
programmazione economica e una elaborazione da parte di
quest'ul- timo con la produzione di un documento unitario
sugli interventi in conto capitale, attuali e previsti, di
tutte le amministrazioni pubbliche e degli enti che gestiscono
servizi di pubblica utilità.
Il documento unitario viene offerto sia al dibattito delle
forze politiche, sia alla Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano cui spetta esplicitamente un ruolo di proposta di cui
il Governo dovrà tener conto nella predisposizione della legge
finanziaria.
La seconda parte della proposta di legge si propone di
incentivare la cooperazione tra amministrazioni attraverso la
destinazione di un fondo ad hoc, senza limitazioni
territoriali: i beneficiari principali dovranno essere
localizzati nelle regioni ricomprese nell'obiettivo 1, ma la
cooperazione può avvenire, anzi si ritiene che ciò sia
auspicabile, tra tutte le amministrazioni ovunque
localizzate.
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