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La democrazia ed il suo costo.
Nelle concezioni moderne, le Costituzioni democratiche
proclamano l'anteriorità, rispetto allo Stato, della persona e
del suo pieno sviluppo nelle formazioni sociali e politiche
nelle quali si svolge la sua attività.
In attuazione di questo principio, sancito nella nostra
Costituzione repubblicana antifascista dall'articolo 2, il
successivo articolo 49 della Costituzione segna il passaggio
dallo Stato ottocentesco, fondato su basi di censo, ad un
assetto democratico, nel quale il pluralismo dei partiti
politici deve garantire la partecipazione di tutti i cittadini
alla vita pubblica.
I partiti sono caratterizzati, rispetto alle altre
associazioni, dalla generalità delle finalità da perseguire e
dalla stabilità e continuatività della funzione di intervento
e di concorso ai processi di formazione delle decisioni
politiche.
La scelta democratica, che emancipa il cittadino dalle
condizioni di disuguaglianza, comporta non soltanto la
garanzia formale della competizione fra una pluralità di
partiti ma soprattutto la parità di trattamento e di
opportunità per il concreto esercizio della funzione
politica.
In tutti gli ordinamenti democratici, è stata affrontata
la questione del costo della democrazia.
La legislazione europea.
Una breve analisi comparativa della legislazione dei Paesi
europei segnala l'esistenza di una pluralità di sistemi di
finanziamento - pubblico e privato - dei partiti politici.
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In Belgio, oltre alla disciplina agevolativa delle fonti
private di finanziamento, con la legge 4 luglio 1989, è stato
introdotto un sistema di sovvenzioni pubbliche, erogato dalla
Camera dei rappresentanti e dal Senato a favore dei partiti
rappresentati, presso ciascuna Camera, da almeno un
parlamentare.
In Francia è adottato un sistema di finanziamento pubblico
e privato. Il contributo pubblico, a carico del bilancio dello
Stato, determinato annualmente dalla legge finanziaria, è
ripartito, ai sensi delle leggi nn. 227 del 1988 e 55 del
1990, in due quote uguali, l'una destinata ai partiti e ai
movimenti politici che hanno partecipato alle elezioni,
l'altra attribuita ai gruppi politici presenti in
Parlamento.
Nel Regno Unito, il finanziamento pubblico, in virtù di
una risoluzione approvata dalla Camera dei Comuni il 20 marzo
1975, è riservato esclusivamente ai partiti di opposizione,
allo scopo dichiarato di ristabilire l'equilibrio delle
opportunità di partecipazione alla formazione del consenso e
quindi alla vita pubblica, in virtù dell'influenza che il
partito di maggioranza inevitabilmente esercita attraverso il
controllo dell'apparato di governo.
In Germania, un sistema di sostegno pubblico ai partiti è
stato introdotto fin dagli anni cinquanta per assicurare il
consolidamento della democrazia.
Successivamente la legge 24 luglio 1967, più volte
modificata e da ultimo adeguata con legge 28 gennaio 1994 alla
pronuncia della Corte Costituzionale del 9 aprile 1992, si
muove in tre direzioni:
agevolazioni fiscali per le contribuzioni e le donazioni
dei privati entro limiti accessibili al contribuente medio;
contributi diretti statali ai partiti entro limiti
predeterminati;
finanziamenti rilevanti alle fondazioni culturali
collegate ai partiti.
In Spagna, la cui Costituzione all'articolo 6 attribuisce
ai partiti la personalità giuridica, è stata approvata la
legge organica 2 luglio 1987, n. 3, sul finanziamento pubblico
dei partiti per le spese ordinarie di gestione, oltre ai
rimborsi parziali delle spese sostenute in occasione delle
campagne elettorali (legge 19 giugno 1985, n. 5, e legge 13
marzo 1991, n. 8) e alla disciplina sui limiti alle donazioni
delle persone fisiche e giuridiche.
L'ordinamento italiano: il sistema di finanziamento
pubblico dei partiti e la sua abrogazione.
Nel nostro ordinamento, come è noto, il contributo dello
Stato al finanziamento dei partiti politici è stato introdotto
con la legge 2 maggio 1974, n. 195, modificata e integrata
dalla legge 18 novembre 1981, n. 659, a cui, infine, è seguita
la legge 10 dicembre 1993, n. 515, sui contributi dello Stato
ai partiti a titolo di concorso nelle spese elettorali
regionali, nazionali ed europee.
L'emergenza di gravissimi delitti di corruzione e
concussione, strettamente collegati a forme di illecito
finanziamento dei partiti, nel quadro di un sistema di potere
coinvolto nella gestione dissipatrice e illegale delle
pubbliche risorse, nel settore in particolare degli appalti
delle opere pubbliche, ha minato la fiducia dei cittadini nei
partiti, sino a coinvolgere la stessa credibilità delle
istituzioni democratiche.
In siffatto contesto, in esito al referendum indetto
con decreto del Presidente della Repubblica 25 febbraio 1993,
la volontà popolare si è, a larghissima maggioranza, espressa
per l'abrogazione della disciplina del finanziamento pubblico
dei partiti.
E quindi il decreto del Presidente della Repubblica 5
giugno 1993, n. 173, ha disposto l'abrogazione degli articoli
3 e 9 della legge 2 maggio 1974, n. 195.
Sorge di conseguenza il problema se sussista, e in quale
misura, un vincolo all'esercizio della funzione legislativa
derivante dalla volontà manifestata dal corpo elettorale
tramite il referendum.
L'articolo 38 della legge n. 352 del 1970 prevede soltanto
che, quando il risultato del referendum sia stato
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contrario all'abrogazione di una legge, non può proporsi
richiesta di ulteriore referendum prima che siano
trascorsi cinque anni.
In caso di manifestata volontà popolare di abrogazione, la
facoltà del Parlamento di legiferare in materia è ammessa da
parte della dottrina costituzionalistica sull'assunto della
"inesauribilità" della potestà legislativa delle Camere, salvo
evidentemente le ragioni di opportunità politica. Altri
ritengono che il legislatore sia sottoposto a vincoli - non
comunque assoluti e illimitati nel tempo - di natura
giuridica, oltre che politici, rilevandosi che l'abrogazione
referendaria rappresenterebbe il superamento della presunzione
di corrispondenza tra volontà del popolo e assemblee
elette.
La Corte costituzionale, nel giudizio di legittimità sulla
disciplina della responsabilità civile dei magistrati (legge
13 aprile 1988, n. 117), dettata a seguito della abrogazione
referendaria della disposizione del codice di procedura civile
in materia, ha affermato, con la sentenza n. 468 del 1990, che
il legislatore può correggere, modificare o integrare la
disciplina residua, conseguente a referendum abrogativo,
"nei limiti del divieto di formale o sostanziale ripristino
della normativa abrogata della volontà popolare".
La ragione della presente proposta di legge.
Quindi, permanendo le ragioni di ordine costituzionale,
che impongono di garantire il pluralismo e la libertà nel
processo di formazione delle decisioni politiche, è necessario
e urgente dettare norme di attuazione dell'articolo 49 della
Costituzione, con il solo limite, nel rispetto della volontà
referendaria, del divieto di ripristino del contributo
pubblico annuale ai gruppi parlamentari e, per il loro
tramite, ai partiti politici.
La presente proposta di legge intende colmare questa
lacuna dell'ordinamento e garantire la pienezza della
democrazia, altrimenti soggetta e piegata, fino al suo
stravolgimento, dal prevalere degli interessi più forti e
privilegiati.
Essa si muove in una triplice direzione, che,
complessivamente, segna il passaggio, in conformità alla
volontà popolare, dal finanziamento diretto dello Stato al
contributo volontario dei cittadini (capo I: articoli 1-6),
alla valorizzazione, attraverso una peculiare disciplina
fiscale (capo II : articoli 7-14) e la disponibilità di
strutture e di servizi (capo III articoli: 15-17), della
funzione democratica dei partiti politici.
Le disposizioni del capo I.
Il contributo diretto dei cittadini, libero e volontario,
alla gestione dei partiti politici è attuato con la disciplina
della destinazione volontaria di una quota dell'IRPEF a favore
dei partiti politici nella misura determinata del quattro per
mille (articolo 1); con la previsione della deducibilità delle
erogazioni liberali effettuate, nella misura annua non
superiore a due milioni di lire, dai singoli cittadini
(articolo 2); con la qualificazione della natura di oneri di
utilità sociale (e quindi della deducibilità dal reddito di
impresa) delle erogazioni liberali, effettuate a favore dei
partiti politici, per un ammontare complessivamente non
superiore al 2 per cento del reddito di impresa dichiarato
(articolo 3).
Il capo I, sempre nell'ambito della valorizzazione delle
spontanee partecipazioni dei cittadini alla crescita e allo
sviluppo della coscienza politica, si completa con le
disposizioni degli articoli 4, 5 e 6.
L'articolo 4 definisce in linea generale improduttivi di
reddito gli immobili e le loro pertinenze da chiunque
destinate esclusivamente a sedi di partiti politici per
l'esercizio del diritto di cui all'articolo 49 della
Costituzione.
L'articolo 5 equipara, ai fini della esclusione
dall'imposta di successione e donazione, gli scopi
costituzionali perseguiti dai partiti politici a quelli di
finalità pubblica.
L'articolo 6 prevede che una delle dodici lotterie
nazionali sia promossa e organizzata su proposta dei partiti
politici con il fine di reperire pubbliche e trasparenti
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risorse per la vita politica e per la costituzione di un Fondo
nazionale, destinato all'erogazione di credito agevolato ai
partiti per il ripianamento dei debiti contratti per lo
svolgimento delle loro attività. La costituzione e la gestione
del Fondo e le modalità di erogazione del credito, secondo
princìpi di trasparenza e di uguaglianza, sono affidate ad un
decreto di competenza del Ministro delle finanze.
Le disposizioni del capo II.
Le norme contenute nel capo II sono dirette a sottrarre il
patrimonio e le attività dei partiti politici alla disciplina
dello statuto delle imprese, in considerazione della loro
natura di associazioni volontarie non lucrative, di rilevanza
costituzionale.
L'articolo 7 dispone l'esenzione dalle imposte di bollo,
di registro, ipotecarie e catastali degli atti costitutivi,
degli statuti e degli altri atti dei partiti politici
richiesti da leggi e regolamenti; l'articolo 8 prevede
l'esenzione dall'imposta sugli spettacoli delle attività di
organizzazione del tempo libero e degli spettacoli promossi
dai partiti politici; l'articolo 9 disciplina l'esenzione
dall'imposta e dal diritto sulla pubblicità delle insegne e
delle iscrizioni e manifestazioni di propaganda visiva e
acustica dei partiti politici.
L'articolo 10 prevede la riduzione delle tariffe postali e
per le telecomunicazioni riguardanti l'attività dei partiti
politici.
L'articolo 11 esclude dalla tassa prescritta per le
occupazioni di suolo pubblico le occupazioni di carattere
temporaneo (ovvero per un periodo di tempo non superiore a
trenta giorni) per lo svolgimento di manifestazioni dei
partiti.
L'articolo 12, per la sua comprensione, richiede una breve
considerazione storico-politica.
Come è noto, le sedi dei partiti e dei circoli culturali e
ricreativi, ora di regola appartenenti a società immobiliari,
a partecipazione maggioritaria dei partiti politici, o delle
associazioni stesse, sono sorte, sono sviluppate e sono state
conservate, in via di manutenzione ordinaria e straordinaria,
in prevalenza con il lavoro volontario e gratuito degli
associati e con iniziative di solidaristico finanziamento.
L'incremento nel tempo del valore di questi immobili non è
di conseguenza frutto di attività imprenditoriale e pertanto
il corrispettivo delle loro cessioni non può essere riguardato
come plusvalenza propria delle società lucrative, concorrente
alla formazione del reddito. Di qui la disposizione di cui
all'articolo 12, che, ad integrazione dell'articolo 58 del
testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto
del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917,
sancisce la non concorrenza alla formazione del reddito di
queste atipiche "plusvalenze".
Ad evitare cessioni aventi natura meramente speculativa
(acquisto e rivendita di immobili ad opera di partiti e
associazioni con intento esclusivamente o prevalentemente
lucrativo) è stato espressamente precisato che la destinazione
a sede di partito o di associazione deve avere, affinché non
si abbia plusvalenza concorrente alla formazione del reddito
imponibile, durata non inferiore ad anni dieci.
La disposizione di cui all'articolo 13, per le ragioni già
espresse, esclude dalla determinazione del reddito imponibile
delle società non operative, cui in genere sono confluiti gli
immobili dei partiti, l'ammontare delle immobilizzazioni
costituite appunto dalle unità immobiliari di cui alla lettera
f), secondo comma, dell'articolo 25 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 643, che
riguarda fra l'altro proprio le immobilizzazioni aziendali dei
partiti politici.
L'articolo 14 prende atto della necessità di non
equiparare, in relazione alle funzioni svolte, i partiti
politici ai consumatori finali per le cessioni dei beni e per
le prestazioni dei servizi ricevuti, strumentali allo
svolgimento della loro attività. Di conseguenza riduce
l'aliquota IVA, come del resto già previsto nel nostro sistema
tributario con la legge 10 dicembre 1993, n. 515,
limitatamente però al materiale tipografico utilizzato nelle
campagne elettorali.
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Le disposizioni del capo III.
Il capo III infine detta le norme sulle strutture e sui
servizi per contribuire a realizzare la pari opportunità dei
partiti politici nello svolgimento delle loro attribuzioni.
L'articolo 15 estende ai partiti le provvidenze creditizie
e fideiussorie previste dalle leggi vigenti per le cooperative
e i loro consorzi.
L'articolo 16 è diretto ad estendere ai partiti la facoltà
di accesso al servizio radiotelevisivo della concessionaria
pubblica per la trasmissione di brevi ma significativi
messaggi sui programmi e sulle iniziative di carattere
generale assunti.
Da ultimo, l'articolo 17 sancisce l'obbligo a carico dei
comuni di prevedere l'utilizzazione non onerosa di strutture
idonee ad ospitare manifestazioni ed iniziative dei partiti
politici.
Gli statuti comunali dovranno dettare disposizioni
generali per garantire le forme di accesso a tali strutture
nel rispetto dei princìpi di trasparenza, di pluralismo, di
uguaglianza.
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